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2023 , Vol. 45 >Issue 6: 1139 - 1152

DOI: https://doi.org/10.18402/resci.2023.06.04

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“自下而上”的环保治理政策效果评价——基于长江经济带河长制政策的异质性比较

  • 佘颖 , 1 ,
  • 刘耀彬 , 2
展开
  • 1.南昌航空大学经济管理学院，南昌 330063
  • 2.南昌大学经济管理学院，南昌 330031
刘耀彬，男，湖北麻城人，教授，博导，教育部长江学者，研究方向为城市经济、生态经济。E-mail:

佘颖，女，湖南怀化人，副教授，博士，研究方向为环境经济学。E-mail:

收稿日期: 2023-01-10

  修回日期: 2023-05-10

  网络出版日期: 2023-08-17

基金资助

江西省社会科学规划项目(22JL07)

江西省高校人文社会科学研究项目(JJ21112)

江西省科技厅重点研发项目(20192BAA208014)

收起

The effectiveness of “bottom-up” environmental policies: A comparative analysis of heterogeneity of the River Chief System Policy in the Yangtze River Economic Belt

  • SHE Ying , 1 ,
  • LIU Yaobin , 2
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  • 1. School of Economics and Management, Nanchang Hangkong University, Nanchang 330063, China
  • 2. School of Economics and Management, Nanchang University, Nanchang 330031, China

Received date: 2023-01-10

  Revised date: 2023-05-10

  Online published: 2023-08-17

Fold

摘要

【目的】对新时代十年出现的“自下而上”环保治理政策进行回顾和评估，为现代生态文明建设治理体系的建立提供助力。【方法】本文关注到在中央全面推广之前，河长制由地方政府自发实施，在2007—2018年进行了“自下而上”的政策演进。通过梳理这一阶段长江经济带地级市河长制的实施时间、实施力度和采用的政策工具，以及国家自动监控水污染周报、年报数据，采用广义系统矩估计方法，探讨地方政府“自下而上”的环保治理政策的有效性。【结果】研究发现：①样本城市的河长制虽然在政策工具、实施力度上具有差异，但以关停、奖惩等行政命令型政策工具为主，无论哪种类型的河长制均带有强烈的目标考核特征，这种特征是河长制见效的根本原因。地方政府每增加1项河长制具体实施政策，河流中的COD和NH3分别降低了0.149 mg/L和0.085 mg/L。②不同类型河长制政策的污染减排效果不同，行政命令型河长制政策对COD和NH3的减排均有效，而市场激励型政策仅对NH3有效，公众监督型政策仅对COD有效，其原因主要在于不同政策类型关注的目标减排污染物不同。③经济发展水平对河长制政策具有正向调节作用，但对不同类型的河长制政策，调节作用效果不同。经济发展水平强化了行政命令型河长制政策的实施效果，但对市场激励型和公众监督型河长制政策的影响却不显著。【结论】“自下而上”的政策模式使政府具有更多的选择权，也造成了政策内容的差异。因此，对“自下而上”环保治理政策进行效果评估时，需要考虑到实施时间、实施力度和采用政策工具的差异性。这样才能打开环保政策的黑箱，精确刻画政策效果，为经济发展水平、自然环境迥异的地方政府灵活采用不同的政策工具提供可行思路。

关键词： “自下而上”环保治理政策; 河长制; 政策工具类型; 广义矩估计; 长江经济带

本文引用格式

佘颖 , 刘耀彬 . “自下而上”的环保治理政策效果评价——基于长江经济带河长制政策的异质性比较[J]. 资源科学, 2023 , 45(6) : 1139 -1152 . DOI: 10.18402/resci.2023.06.04

Abstract

[Objective] Reviewing and evaluating the “bottom-up” environmental governance policies that had emerged in the new era over the past decade helps establish a modern ecological civilization governance system. [Methods] This paper focused on the River Chief System, which was spontaneously implemented by local governments before being fully promoted by the central government, and underwent a “bottom-up” policy evolution from 2007 to 2018. It examined the timing, implementation intensity, and policy tools employed under the RCP across various cities in the Yangtze River Economic Belt during this period, using a combination of weekly and annual data from the national automatic monitoring of water pollution. The system generalized method of moments was also applied. [Results] The results showed that: (1) Although the content and intensity of the RCP in the sample cities differed, the administrative control-oriented RCP, such as shut downs, ewards, and punishments, was the most popular policy tool, and every type of the RCP had strong target-oriented characteristics, which accounted for the effectiveness of the RCP. For each additional specific measure of the RCP, COD and NH3 in river water were reduced by 0.149 mg/L and 0.085 mg/L, respectively. (2) Different types of the RCP had different effects on water pollution reduction. The administrative control-oriented RCP was effective in reducing both COD and NH3, while the market-oriented RCP was only effective for NH3 reduction and the public surveilliance-oriented RCP was only effective for COD reduction. The possible reason might lie in that the targeted pollutants varied across different types of RCP. (3) The level of regional economic development could also influence the effect of the RCP, but the influence was different for various types of RCP. Higher economic development level strengthened the effect of administrative control-oriented RCP, but had no significant impact on the market-oriented RCP and the public participation-oriented RCP. [Conclusion] The “bottom-up” policy model gave the government more choices and also causes differences in policy content. Therefore, when evaluating the effectiveness of “bottom-up” environmental governance policies, it was necessary to consider the differences in implementation time, intensity, and policy tools. This comprehensive approach facilitated a deeper understanding of the underlying mechanisms of environmental policies, enables a precise depiction of their impacts, and offered viable recommendations for local governments characterized by disparate levels of economic development and diverse ecological contexts, allowing for the adaptable adoption of distinct policy tools.

Key words： “bottom-up” environmental policy; River Chief Policy; policy tool type; generalized method of moment; Yangtze River Economic Belt

1 引言

党的二十大报告明确提出要“健全现代环境治理体系”，这既是推动绿色发展、建设美丽中国的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。构建现代化环境治理体系，需要发挥地方政府的创造性和执行能力，因地制宜地运用多种政策工具。实际上，在新时代十年，通过践行“两山理论”，努力实现生态安全屏障有效巩固的过程中，地方政府环境治理意识和动力得到激发，除了执行中央政府推行的环保政策，还“自下而上”地进行了大量环保制度创新。对这些环保制度创新效果进行测度，总结出可供复制的经验，对未来完善和健全现代环境治理体系至关重要。
作为“自下而上”地方环保治理创新的典型，河长制为研究差异化的环保政策如何取得治理效果提供了独特案例。该政策起源于2007年江苏省无锡市，最初是为应对太湖爆发的蓝藻危机而采取的应急措施。此后，吸引了其他地方政府学习和效仿。各地方政府根据自身的经济发展水平和污染情况制定了差异化的河长制政策内容。政策内容可以分为行政命令型、市场激励型和公众监督型3种，调动了政府、企业和公众三方的积极性。2016年底，中央全面深化改革领导小组通过了《关于全面推行河长制的意见》，提出了全面实施河长制的总体要求和主要任务。至此，河长制上升为国家战略。2018年6月，河长制在全国得到实施，也完成了它“自下而上”的演变过程。
以流域为治理单元的思想可以追溯到1969年，Roberts[1]提出了流域治理的概念，指出流域是天然的水污染管理和治理单元。1987年，印度实施了《国家水政策》（National Water Policy），该政策强调以流域为单元来进行水资源管理和规划。但由于缺乏财政资金投入，印度的这一政策几乎没有效果[2]。欧盟于2000年建立了《水框架指令》（Water Framework Directive），作为25个成员国共同遵守的一体化水环境法律，引入经济手段和公众参与等多种措施，以河流为整体治理目标，能较好地整合监管和行政权力，改善行政分割导致的跨国水污染问题[3]。巴西由于之前地方分权制水污染改革中，各地方政府实施和执行的污染控制标准不均衡，提出了“流域综合管理”的概念，督促联邦政府和地方政府之间加强协调，以流域为单元进行水环境治理工作，但巴西弱环境体制的背景仍导致了这一管理模式效率低下[4]。到目前为止，以流域作为治理单元的政策实践，在国际社会仍然相对较少[4]。已有文献讨论了不同国家流域作为治理单元的政策效果，也认识到流域治理的有效性与实施区域的经济发展水平和制度背景有关。新时代十年中国实施的流域治理政策“河长制”体现了“自下而上”的环境政策创新，即从各地级市的现实出发，因地制宜地采用多种政策工具，为各国和地区以流域作为治理单元的政策实践评估提供了新颖的素材。
部分研究将环境政策划分为不同种类，探讨不同类型环境政策的减排效果[5]。行政命令型政策包括污染排放标准[6]、减排标准[7]、关停[8]、法律法规[9] 等终端治理政策，被认为缺乏灵活性[10]。经济落后时，地方政府会以经济发展为主要目标，不会严格执行行政命令型政策[11]，而随着经济发展和自然环境的恶化，政府则会提高行政命令型政策力度[12,13]。市场激励型政策工具通过经济手段激励企业技术创新来满足排污需求[14]，主要包括排污收费、排污税和生态补偿制度等[15⇓-17]。公众监督型政策包括公众、非政府组织采取的环保行动[18,19]，在经济欠发达时，居民、投资者、消费者对环境的关注较弱；随着经济的发展，公众环境意识得到相应提高[20]。
作为水环境领域的创新，河长制政策效果引起了学术界的广泛关注。已有研究发现在不同的研究区域和采用不同的水污染指标，河长制政策效果具有异质性。如She等[20]以长江经济带为研究区域，采用国控水质自动监测站点年度数据发现，河长制对工业点源污染治理效果好于农业领域的面源污染[21]。这一结论在上级政府主动推广的河长制“向上扩散”模式中得到了应证[22]。沈坤荣等[23]采用《中国环境年鉴》公布的国控监测点水污染数据，以全国主要水系为研究区域，发现河长制改善了DO（溶解氧），达到初步的治理效果，但没有改善水中其他污染物。该研究较早注意到河长制“自下而上”的特征，认为“自下而上”的地方环保政策创新调动了地方政府的积极性，是河长制有效的原因。Li等[24]研究发现，使用不同来源的水污染数据，河长制政策效果会不同。国控断面监测站点数据的研究结果表明，河长制实施后PH（酸碱度）、NH（氨氮含量）、DO（溶解氧）的含量会下降，COD（化学需氧量）的含量会上升；而采用省级层面水污染站点监控数据则表明，水质等级在实施河长制后提高了1.3级。对上述这些河长制政策效果的非一致性结论，已有研究分别从政策的扩散模式[22]、“自下而上”的地方环保政策创新调动了地方政府的积极性[23]、地方政府在经济发展和环境保护目标之间权衡导致的粉饰行为等角度进行了解读[24]。也有研究从河长制公众监督的特性出发，考察公众监督在河长制政策中的治理效果，认为农户的决策参与、管护参与和监督参与均能提升河流治理效果[25]。可见，已有研究在评估政策效果时，或将河长制视为一个整体，或仅重点关注它采取的某一类型政策工具。事实上，不同地方政府的河长制在实施时间、采用政策工具、实施力度上均存在不同，这些差异可能是造成政策效果存在异质性的深层次原因。
基于现有文献，本文可能的边际贡献有两方面：一方面，关注到新时代十年地方政府积极实施“自下而上”环保政策的客观事实，通过河长制这一典型“自下而上”环保政策，考虑到河长制实施时间、实施内容、实施强度的差异，精细考察不同类型的河长制政策在河流保护中的政策效果，还考虑经济发展水平在环境政策治污中的调节作用；另一方面，在已有文献基础上，对河长制政策效果的评价进行了拓展：①通过从政府官网、知网上搜集相关文件、新闻报道和学术研究成果等，将样本城市实施的河长制政策划分为行政命令型、市场激励型和公众监督型3种，并根据实施的措施数量进行力度上的刻画，这有助于打开河长制政策效果的黑匣子，也可以为现有文献关于河长制政策效果的不一致结论提供一个可能的解释，即这可能是由于不同地区实施了差异化的政策内容所导致。②考察了经济发展水平对河长制不同政策工具可能产生的调节作用，为经济发展程度不同的地区选择合适的政策方案提供参考借鉴。

2 研究区域与政策背景

2.1 研究区域

长江经济带河湖密布，有黄金水道之称，为中国5亿人口提供饮用水[26]。但长江经济带水质并不令人满意，2009年，长江流域Ⅲ类以上河长仅占评价河长的63.7%[27]。为修复长江生态环境，2018年4月，习近平总书记在“深入推动长江经济带发展座谈会”上强调“长江是中华民族的母亲河，要彻底根除长江污染隐患”。2018年11月，生态环境部印发了《长江流域水环境治理监测预警办法》[28]。经过10余年的治理，2021年，长江优良水质比例已达到92.8%，长江经济带水环境治理取得巨大成效。此外，河长制发轫于长江经济带，并在此区域迅速自发实施，为研究提供了合理的样本。因此，以最早自发实施河长制，并且经济发展水平存在巨大差异的长江经济带为考察对象，探讨“自下而上”环保政策何以有效，将有助于实现黄金水道的生态文明，也为其他领域防污政策的制定和执行提供参考。

2.2 政策背景

各地政府在制定和实施河长制时，通常根据辖区内的经济水平、污染情况和具体问题，独立制定各自的政策。因此，各地河长制政策除了在任命河长，河长对河水质量负责等共同特征外，在实施时间、实施内容、实施强度上存在较大差异，这为本文准确识别“自下而上”的环保政策效果提供了实验基础。为了刻画不同城市河长制的差异，手工整理了2007—2018年长江经济带38个自动监测站点所在地级市推行河长制的情况。为保证数据的准确性和全面性，基于3个渠道整理河长制政策资料：①通过各省人民政府、各地级市人民政府及水利厅搜索河长制相关官方文件，从中获得河长制实施年份数据及实施的具体政策措施；②通过百度搜索各地区河长制实施的新闻报道；③通过中国知网检索河长制的学术论文及报纸文章，手工整理各地区河长制实施的政策内容。具体操作过程如下：首先，从各城市政府网站的官方文件、新闻报道等资料中手工整理研究期间不同城市实施河长制的年份。如，九江市推行河长制的时间根据《九江市实施“河长制”工作方案》（文件编号：JJSZF- 201603- 2969059）得到[29]。其次，本文按照已有研究对环境规制的分类[6]，将河长制实施的内容分为以下3类：行政命令型、市场激励型、公众监督型，具体内容见表1。更进一步，为了反映河长制政策类型实施力度的差异，对各类政策进行赋值。具体来说，地方政府实施了某一类型中的一项具体政策则赋值为1，将各城市每一类型的政策赋值加总，即可得到这一城市该类型河长制政策的实施力度。如，在江西省水利厅和江西省人民政府官网以“上饶”和“河长制”作为关键词进行搜索，得到《上饶市全面推行“河长制”》[30]和《上饶市30余条河流将设立河长公示牌》[31]两份文件。从中得到上饶市河长制政策实施的主要内容为：“构建市、县（市、区）、乡、村4级河长组织体系”“规定重要水功能区水质、地表水等的达标目标”“上饶市投资215万元，启动了省市两级河长制公示牌的设置工作”。按照上述内容以及环境政策工具的分类，处理如下：“设立4级河长体系”“规定水质目标”均为行政命令型政策，“设立河长公示牌”为公众监督型政策。因此，九江市共实施行政命令型政策2项，公众监督型政策1项，河长制政策强度为3。图1展示了长江经济带河长制实施强度最高的20个城市的实施强度和实施时间。
表1 长江经济带样本城市河长制实施政策工具分类及具体内容

Table 1 Types and contents of the River Chief Policies in sample cities from the Yangtze River Economic Belt

政策类型 具体政策措施 实施城市
行政命令型 构建市、县（市、区）、乡（镇、街道）、村四级“河长”组织体系，建立考核奖惩制度，关停污染企业，监控工厂污水排放，开展拆除违建、清理码头等专项行动，查处环境违法案件，淘汰落后工业尤其是化工产能，推动化工企业入园进区；修建污水处理厂，新建污水管网、建成规模化畜禽养殖场污染治理配套设施，落实水面保洁资金，推进生活污水纳入管网工程，落实财政专项资金，新建村庄污水处理设施 无锡、宿迁、扬州、南京、宜宾、嘉兴、合肥、徐州、嘉兴、连云港、重庆、阜阳、淮安、宿迁、盐城、苏州、十堰、上饶、九江、南昌、遵义、常德、广元、亳州、攀枝花、泸州、淮南、武汉、蚌埠、长沙、淮北、马鞍山、鄂州、益阳、滁州、安庆、乐山、杭州
市场激励型 建立排污税、排污权交易制度，实施水环境资源补偿制度 苏州、杭州、上海、宿州、无锡、淮安、扬州、连云港、岳阳
公众监督型 媒体曝光，现场办公，安装监控设备和GPS定位系统，设立“河长制”统一公告牌，明确河道“河长”、管护要求、监督电话等信息，公开接受社会监督；打造“人防+技防”的智慧化河道管理体系，将视频监控与GPS定位系统运用到河道长效保洁上 连云港、苏州、无锡、扬州、湖州、嘉兴、上海、上饶、九江、南昌、乐山、岳阳、广元
图1 2007—2018年长江经济带部分样本城市河长制实施时间及力度

注：本图展示了长江经济带河长制实施强度最高的20个城市的实施强度和实施时间，各城市按距离长江入海口的地理位置由远及近排列，圆点大小代表实施强度大小。

Figure 1 Implementation time and intensity of the River Chief Policies in sample cities from the Yangtze River Economic Belt, 2007-2018

根据图1可以看出以下特点：①从实施时间来看，虽然河长制政策最早于2007年在无锡实施，但在2012年之前，仅有无锡、苏州、宿迁等城市实施。可见，“自下而上”的政策推广速度比较缓慢。②从实施力度来看，长江下游地区江苏省的苏州、无锡、扬州、连云港、南京采取的政策措施较多、力度较大。③从实施政策的城市类型来看，河长制政策主要在长江下游经济发达地区自发实施，而中游、上游地区实施的城市较少，主要集中在水系发达的地区，如九江、宜昌、岳阳、重庆等。可见，河长制的自发实施可能既受水污染治理的迫切需要推动，也与城市经济收入提高后对水环境提出更高的要求有关。
表1展示了行政命令型、市场激励型、公众监督型3种河长制政策工具的具体实施内容及实施城市。图2展示了河长制实施力度前20位的样本城市河长制实施的政策工具及力度。根据表1和图2可以看出以下特点：①从政策工具的实施内容来看，行政命令型政策采取的措施最多，涉及到工业、农业、生活污水处理等3个水污染的重要来源，采用了违法查处、罚款、关停等多种行政手段。公众监督型政策次之，采用了“人防+技防”多种手段动员社会力量进行监管。市场激励型政策采用的手段最少，以生态补偿制度为主。反映出河长制在研究期间以政府为主导，推出的政策大多依靠政府的力量和财政投入，市场和公众监督力量仍然薄弱。②从政策工具的实施城市来看，实施行政命令型政策的城市最多，公众监督型政策次之，实施市场激励型政策的城市最少。反映出大部分城市在治水过程中，习惯采用行政命令型政策措施，对市场激励型政策运用较少。③从政策工具的实施力度来看，长江下游地区经济发展水平较好的城市河长制采用政策措施较多，实施力度也较强；而长江上游、中游地区的经济欠发达城市在研究期实施的具体措施较少，大多仅仅宣布实施河长制，规定了相应的河长，缺乏具体的措施。总体来说，河长制在长江经济带各城市实施时间、采用的政策工具和实施强度上均存在较大差异，为本文识别“自下而上”的政策如何取得治理效果提供了契机。
图2 2007—2018年长江经济带部分样本城市河长制实施政策工具及力度

Figure 2 Types and intensities of the River Chief Policies in sample cities from the Yangtze River Economic Belt, 2007-2018

3 研究方法

本文旨在探讨“自下而上”的环保政策何以有效，具体是以各地级市自发实施河长制为契机，研究不同类型河长制政策及力度对水污染的影响，打开其政策效果的黑匣子。因此，采用水污染指标作为被解释变量，河长制政策作为核心变量，利用广义系统矩估计方法进行估计。

3.1 变量定义与数据来源

（1）被解释变量：以COD（化学需氧量）和NH3（氨氮含量）作为水污染的代理变量，COD主要代表工业污染，NH3代表的污染物比较复杂，一般认为来自农业中化肥的使用、工业和生活废水污染，COD和NH3数值越高代表水污染程度越严重。COD和NH3数据来源于生态环境部网站公布的国控水质自动监测站点周报和年报数据。自动监测站点分布在25个省、直辖市，监控包括7大水系（长江、黄河、淮河、海河、辽河、松花江、珠江）在内的63条河流的水质状况，其中有38个站点分布在长江经济带内，本文把38个国控水质断面监测点数据匹配到38个地级市。站点数据公告于2016年停止公布年度数据，于2018年停止公布周报数据，故本文采用2007—2018年周报数据的年均值作为基准回归，并采用2007—2016年的年报数据作稳健性分析。国控水质自动监测站点公布了4种水质污染指标：DO（溶解氧）、COD、NH3和pH（酸碱度）。其中，DO的饱和值为7.5 mg/L，而2004—2018年间样本城市的平均DO值为7.69 mg/L，已经达到饱和值，显然不适合作为水质改善的判断指标；pH的最佳取值范围为一个区间，不能简单地判断为数值越大越好或越低越好。而COD和NH3在研究期间内，城市样本的均值分别为3.94和0.74 mg/L，仅达到Ⅱ类和Ⅲ类水质要求[32]。因此，本文仅使用COD和NH3作为水污染的代理变量。
（2）解释变量：监测点所在城市河长制实施类型及力度。本文整理了2007—2018年38个国控自动监测站点所在城市推行河长制的情况。为保证整理数据的准确性，本文尽可能从更多渠道收集河长制的执行数据，如各城市政府网站的官方文件、新闻报道、中国知网等。河长制实施政策分类和强度赋值的方法，如2.2所示，最终可以得到各城市的河长制实施总力度（rcpt），以及行政命令型（rcpa）、市场激励型（rcpm）、公众监督型（rcps）河长制政策的实施力度。
（3）控制变量：经济发展水平（lnrpgdp）、对外开放程度（lnfdi）、工业集聚（lq），农药化肥使用量（lnfert）、生活垃圾处理率（dwdr）和地方环保法律法规（law）。
较多文献已证明经济发展水平与污染排放之间的密切关系[33]。一方面，经济发展过程中大量使用的能源消耗、产生的废弃物排放会加剧水污染问题；另一方面，经济收入提高后，居民会有强烈的环保诉求，政府随着财税收入的提高也有能力进行环保治理，从而减少水污染物的排放。因此，本文加入经济发展水平变量来控制不同城市经济发展水平差异对水污染排放的影响，具体用人均GDP（rpgdp）来表示，并采用GDP平减指数消除物价波动的影响。
随着全球化的影响，中国对外开放程度越来越高，较多文献指出由于外企对环保要求较高，因此对外开放程度对国家或者地区的水污染排放影响应为正。本文采用外商直接投资（fdi）代表对外开放程度，外商直接投资额通过历年中间汇率换算成人民币。
根据《第一次全国污染源普查公报》，农业中使用的农药化肥、工业生产中的废水排放以及生活垃圾是中国水污染的主要来源。本文采用工业总产值和GDP计算工业区位熵指数（lq），以此代表工业集聚产生的水污染；以农业化肥使用量（fert）来衡量农业生产对水污染的影响；以生活垃圾处理率（dwdr）来衡量生活垃圾对水污染排放的影响。以上数据均取自《中国城市统计年鉴》和《中国工业统计年鉴》，对于个别缺失值采用线性插值或者均值进行补充。为了减轻异方差的影响，对rpgdp、fdi、fert进行了对数处理。
除了河长制，地方政府通常还实施了水污染相关的地方法治法规，为了控制同类政策对水污染治理的影响，本文引入地方环保法律法规变量（law）。在北大法宝网上，以“水污染”为关键词对长江经济带地级市实施的地方法规进行搜索，即可得到地级市历年实施的地方法规项数，实施的总项数即为地方环保法律法规变量。本文所使用的主要变量的统计特征如表2所示。
表2 主要变量描述性统计

Table 2 Descriptive statistics of the main variables

变量名称 样本量 均值 单位 标准差 最小值 最大值
COD 491 3.835 mg/L 3.283 0.900 36.948
NH3 491 0.635 mg/L 1.679 -18.910 12.990
rcpt 491 1.442 次数 2.916 0 11
rcpa 491 1.045 次数 2.0638 0 7
rcpm 491 0.089 次数 0.299 0 2
rcps 491 0.316 次数 0.881 0 4
lnrpgdp 491 10.193 — 0.826 7.847 12.335
lnfdi 491 12.827 — 1.734 7.776 16.258
lq 491 1.150 — 1.828 0.273 20.380
lnfert 491 2.825 — 0.733 0.982 4.611
dwdr 491 95.662 % 8.562 44.990 101.138
law 491 0.817 次数 1.563 0 10

3.2 模型设定

本文的主要目的是验证不同类型河长制在水污染治理中的效果，建立基本计量模型如下：
Y i , t = α 0 + δ 1 E R i , t + β 1 l n r p g d p i , t + β 2 l n f d i i , t + β 3 l q i , t + β 4 l n f e r t i , t + β 5 d w d r i , t + β 6 l a w i , t + ν i + μ t + ε i , t
式中：Yit为i城市t年份的河流污染指标，本文分别采用COD和NH3作为水污染指标；ER为核心解释变量，分别代表行政命令型河长制实施强度（rcpa）、市场激励型河长制实施强度（rcpm）、公众监督型河长制实施强度（rcps）和总河长制实施强度（rcpt）；lnrpgdp、lnfdi、lq、lnfert、dwdr、law为前文所述对水污染产生影响的控制变量；α0为截距项；δ1为核心解释变量的待估系数，表示河长制政策对污染物减排的净效果，β1-β6为控制变量的待估系数；νi为地点固定效应；μt为时间固定效应；εit为随机干扰项。
然而，由于河流污染惯性存在，当期的河流污染会受上一期污染状况的影响，本文在公式（1）的基础上引入河流污染的一阶滞后项，构建动态面板模型进行分析。同时，对于模型中潜在的内生性问题，动态面板模型也是一个较好的解决方案，故改进后的模型如下所示：
Y i , t = α 0 + θ 1 Y i , t - 1 + δ 1 E R i , t + β 1 l n r p g d p i , t + β 2 l n f d i i , t + β 3 l q i , t + β 4 l n f e r t i , t + β 5 d w d r i , t + β 6 l a w i , t + ν i + ε i , t
式中： θ 1为待估系数。
模型（3）通过河长制总强度、不同类型河长制政策ERit与lnrpgdp交乘，来考察经济发展水平在河长制强度对水污染减排中的调节作用。具体来说，就是转化为验证式（3）中的交乘项待估参数是否在统计上显著。若经济发展水平与河长制交乘项系数为负，说明随着经济发展水平的提高，会促进地方政府实施河长制，进而降低水污染。反之，如经济发展水平与河长制交乘项系数为正，则说明经济发展水平的提高会令政府放松环境管制，从而导致水中污染物上升。
Y i t = α 0 + θ 1 Y i t - 1 + δ 1 E R i t + β 1 l n r p g d p i t + β 2 l n f d i i t + β 3 l q i t + β 4 l n f e r t i t + β 5 d w d r i t + β 6 l a w i t + β 7 l n r p g d p i t × E R i t + ν i + ε i t
式中： β 7为待估系数。
由于实证模型中包含的滞后项会与误差项相关，从而可能导致内生性问题。此外，水污染的影响因素十分复杂且容易受到数据来源的限制，容易出现遗漏变量使解释变量与误差项出现相关性，也会导致内生性问题。为得到一致的估计结果，本文借鉴Arellano等[35]提出的系统广义矩估计方法（System Generalized Method of Moments, SYSGMM），对模型（2）-（3）进行估计。

4 结果与分析

4.1 河长制政策强度及政策类型对水污染排放的影响

本部分使用SYSGMM检验河长制政策强度及政策类型对水污染减排的政策效果，具体结果见表3。结果显示，Sargan test所对应的P值接近1.000，表明工具变量的选取是有效的，不存在过度识别问题。同时，模型中AR（1）显著，而AR（2）不显著，表明滞后项设置合理。
表3 基本模型估计结果

Table 3 Estimation results of the basic model

（1）
COD		 （2）
NH3		 （3）
COD		 （4）
NH3		 （5）
COD		 （6）
NH3		 （7）
COD		 （8）
NH3
rcpt -0.149*** -0.085***
(-6.782) (-6.342)
rcpa -0.155*** -0.096***
(-6.739) (-6.572)
rcpm -0.769 -0.299***
(-1.5884) (-2.8243)
rcps 0.107*** 0.0874
(6.145) (1.2063)
Lag.COD 0.677*** 0.691*** 0.663*** 0.694***
(43.650) (43.096) (52.998) (48.612)
Lag.NH3 0.677*** 0.691*** 0.662*** 0.693***
(43.650) (43.095) (52.998) (48.612)
lnrpgdp 0.932*** 0.374*** 0.981*** 0.410*** 0.761*** 0.274*** 0.442** 0.277***
(5.171) (13.161) (5.765) (14.459) (4.377) (16.646) (2.407) (15.893)
lnfdi -0.156* -0.142*** -0.144* -0.139*** -0.144* -0.131*** -0.179** -0.142***
(-1.748) (-5.459) (-1.844) (-4.817) (-1.956) (-4.238) (-2.126) (-7.900)
lq 0.028*** -0.030 0.026** -0.024 0.029** -0.031 -0.012 -0.033
(2.576) (-0.964) (2.324) (-0.776) (2.468) (-0.974) (-0.047) (-1.027)
lnfert 0.237 1.053*** -1.488 1.013*** 0.743 1.201*** 1.012 0.880***
(0.216) (4.670) (-0.536) (4.054) (0.381) (4.817) (0.881) (3.635)
dwdr -0.067*** -0.029*** -0.073*** -0.029*** -0.048*** -0.029*** -0.058*** -0.030***
(-6.013) (-19.121) (-6.784) (-17.210) (-3.486) (-11.978) (-5.514) (-24.566)
law 0.009 -0.026* 0.040 -0.023* 0.047* 0.015 0.033 -0.025**
(0.116) (-1.854) (1.537) (-1.868) (1.836) (0.193) (1.513) (-2.243)
地点固定效应 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制
Sargan检验 0.999 1.000 0.999 1.000 0.998 1.000 1.000 0.998
AR(1)检验 0.055 0.061 0.057 0.062 0.056 0.062 0.054 0.055
AR(2)检验 0.695 0.618 0.695 0.627 0.704 0.797 0.625 0.730
N 453 453 453 453 453 453 453 453

注：圆括号内显示的是系数的t值；Sargan检验、AR(1)检验、AR(2)检验3行显示的是相应的P值；***、**、*分别表示在1%、5%、10%水平上显著；下同。

本文的核心变量为河长制实施总体强度（rcpt）与河长制政策类型变量（rcpa、rcpm、rcps）。从表3可以看出：①河长制作为一个政策整体具有水污染减排效果。河长制实施总体强度（rcpt）对两种河流污染物COD和NH3的回归系数均在1%的水平下显著为负，其中COD降低了0.149 mg/L，NH3降低了0.085 mg/L。②从具体政策类型来看，不同政策工具对两种污染物的减排效果不同。行政命令型河长制政策（rcpa）对COD和NH3均具有减排效果，市场激励型河长制政策（rcpm）仅对NH3具有减排效果，而公众监督型河长制政策（rcps）仅显著降低了COD含量。③比较而言，行政命令型河长制政策对COD的减排作用高于NH3。地方政府每出台1项行政命令型政策，河水中的COD和NH3分别下降0.155和0.096 mg/L。可能的原因是，行政命令型政策内容中，大部分是关于工业生产中的废水处理，如关闭和搬迁污染企业、推动化工企业入园进区、开展工业集聚区污水处理厂升级改造等，而涉及到农业生产过程中产生污染的处理较少，仅涉及到畜禽养殖的规范性问题。因此，虽然行政命令型政策和公众监督型政策均对两种污染物有减排作用，但对以农业中化肥的使用为主要来源的NH3减排作用较小，而对主要来自工业生产的COD减排作用较大。④市场激励型河长制政策（rcpm）对COD的回归结果不显著，但较之于其他两种河长制政策，市场激励型河长制政策对NH3具有最大的减排效果。在其他条件不变的情况下，地方政府每增加1项市场激励型政策，NH3下降0.299 mg/L。原因在于，市场激励型河长制政策主要包括生态补偿政策，而实施该政策的城市主要为江苏省地级市。江苏省于2013年公布的《江苏省环境区域补偿实施办法（试行）》将NH3、总磷、高锰酸盐指数作为补偿断面考核的3个因子。在严格的目标管理下，NH3显著降低了，而COD没有被列入考核因子，因此市场激励型政策对COD的削减作用不明显。⑤公众监督型河长制政策（rcps）仅显著降低了COD含量，而对NH3的减排效果均不显著。可能的原因存在以下3个方面：首先，相较于城镇居民，农村居民水环保意识不强，提供的监督效果有限；其次，智慧化河道管理体系的建设、视频监控与GPS定位系统等先进科技手段的应用暂时未能在农村地区开展；最后，媒体曝光、现场办理更多的也是针对城市工业污染。可见，不同河长制政策类型降污作用不同。行政命令型政策对河流中两种污染物均具有减排作用，而市场激励型和公众监督型政策只能降低某一种污染物。政策是否具有效果取决于是否因地制宜详细制定了具有针对性的政策内容和考核目标。
进一步检验控制变量，从表3可以看出：①COD和NH3的滞后一期项系数均在1%的水平上显著为正，说明上一期的河流污染对当期的河水质量有明显的影响。②针对COD和NH3两种污染物，lnrpgdp的回归系数显著为正。可能的原因是，随着经济发展水平的上升，工业规模、农业产量和生活垃圾均会上升，从而导致了河流中污染物的增加。③生活垃圾处理率（dwdr）提高1%，在不同河长制政策下COD和NH3降低的幅度在0.073~0.029 mg/L之间，说明生活垃圾处理率（dwdr）会显著降低水中两种污染物，这与预期是一致的。④对外开放程度（lnfdi）的回归系数均显著为负。说明随着环境规制的逐步提高，长江经济带地区不存在“污染避难所现象”，这与盛斌等[38]的研究结果一致。可能的原因是，长江经济带地区引入的外资企业在生产方面更多地采用了环境友好型生产技术，并对污水进行了处理，在管理方面建立和执行了更多的绿色管理目标、社会责任行为规范。因此，FDI的提高有利于降低水污染。⑤工业区位熵（lq）在本文中代表工业废水排放对水污染的影响。从表3的回归结果来看，在以COD为被解释变量的所有模型中，回归系数大部分显著为正，但在以NH3为被解释变量的模型中，回归系数则不显著。而农业化肥使用量（lnfert）的系数则正好相反。说明工业的集聚会提高河水中COD的含量，但农业生产活动则会显著提高NH3含量。再次印证了工业规模的扩大会导致水中COD含量增加，而农业生产活动则会提高NH3。⑥表3的结果还表明，地方水污染法律法规（law）显著降低了水中NH3含量，而没有降低COD含量。这是因为水污染防治地方法规中，大量是关于农业面源污染防治、生猪养殖防治等NH3相关来源的防治法规。如《宜春市人民政府关于印发宜春市生猪养殖污染防治管理暂行办法的通知》[36]、《抚州市人民政府批转市环保局、市农业局关于加强畜禽养殖业污染治理促进农业源减排实施意见的通知》[37]等。
为了进一步考察上述结果的稳健性，表4汇报了采用2007—2016年国控水质自动监测站点水污染年报数据对模型（2）进行回归的结果。可以看出，河长制实施总体强度（rcpt）、行政命令型政策（rcpa）、公众监督型政策（rcps），均降低了COD和NH3的排放，而市场激励型政策仅降低了NH3的排放。说明结果虽然发生一定变化，但仍然能验证河长制总体能降低水污染水平，但不同的政策工具对不同污染物的降污作用有不同的结论。
表4 稳健性检验结果

Table 4 Robust test results

(1)
COD		 (2)
NH3		 (3)
COD		 (4)
NH3		 (5)
COD		 (6)
NH3		 (7)
COD		 (8)
NH3
rcpt -0.155*** -0.069***
(-6.440) (-9.032)
rcpa -0.225*** -0.102***
(-4.993) (-8.594)
rcpm 0.456 -0.569***
(1.049) (-4.493)
rcps -0.222** -0.086***
(-2.318) (-4.905)
地点固定效应 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制
Sargan检验 0.980 0.872 0.964 0.838 0.995 0.819 0.994 0.750
AR(1)检验 0.085 0.066 0.090 0.065 0.105 0.066 0.093 0.062
AR(2)检验 0.8950 0.267 0.892 0.265 0.979 0.271 0.912 0.259
N 360 360 360 360 360 360 360 360

4.2 经济发展水平对河长制影响水污染排放的调节作用

为了进一步理解经济发展水平对河长制政策效果的交互影响，本文先采用河长制政策变量与经济发展水平变量分别进行交乘，再使用SYSGMM对COD和NH3进行估计，借此来验证经济发展水平对河长制影响水污染排放的调节作用。然而，由于交乘项的加入会导致模型的多重共线性问题，本文借鉴Bond[39]的处理方法，对人均实际GDP和河长制政策变量都进行了“中心化”处理，具体回归结果见表5。
表5 调节作用模型估计结果

Table 5 Estimation results of the regulatory effect model

(1)
COD		 (2)
NH3		 (3)
COD		 (4)
NH3		 (5)
COD		 (6)
NH3		 (7)
COD		 (8)
NH3
lnrpgdp×rcpt -0.206*** -0.108***
(-8.079) (-11.279)
lnrpgdp×rcpa -0.224*** -0.086***
(-7.969) (-11.856)
lnrpgdp×rcpm 1.915 -0.237
(0.885) (-0.843)
lnrpgdp×rcps -0.199 0.211
(-1.034) (1.535)
地点固定效应 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制 控制
Sargan检验 1.000 1.000 1.000 0.998 1.000 1.000 1.000 1.000
AR(1)检验 0.059 0.054 0.059 0.054 0.054 0.056 0.056 0.057
AR(2)检验 0.616 0.725 0.616 0.722 0.643 0.699 0.640 0.681
N 453 453 453 453 453 453 453 453
（1）河长制总实施强度、行政命令型河长制政策与人均实际GDP的交互项均在1%的水平上显著为负。表明经济发展水平越高的地区，河长制政策实施总力度越大，且越倾向于实施行政命令型河长制政策，从而降低水污染。原因在于，行政命令型河长制主要包括污染治理和污染惩罚措施。经济水平高的地区财税水平高，地方政府有财力对水污染治理进行更多的治理投资，因此可以通过提高环保投资措施来降低水污染。其次，经济发达地区居民更在意降污目标，政府推动污染治理的阻力更小。因此，经济发达地区的政府环保惩罚强度也更高，关停污染企业、查处违法污染案件等措施更多，从而也降低了水污染。
（2）市场激励型河长制、公众监督型河长制与人均GDP的交互项未显著影响两种水污染指标。这表明市场激励型和公众监督型河长制政策的实施，与地区经济发展水平无关。即使地方政府财政能力有限，也依然能实施市场激励型和公众监督型河长制政策。同时，由基准回归结果可知，这两种政策也能显著降低水污染。因此，经济欠发达地区在制定河长制政策具体内容时，可以优先考虑市场激励型和公众监督型政策。王书斌等[34]的研究结果认为，地区经济发展水平对行政命令型环境规制没有调节作用，无论地区经济发展水平如何，行政干预都可以是地方政府采取的主要规制工具。本文结果与之不同的原因在于，本文研究对行政命令型环境规制的界定不同，在王书斌等[34]的研究中行政命令型环境规制指企业必须遵守的环保标准和规范；而本文中行政命令型政策含义更广，不仅包括环保标准，还包括关停企业、征收污染罚款等惩罚型措施和新建污水处理网管等投资型措施。如果仅规定环保标准，则不需要政府财政投入，也不会较大地伤害地方经济发展，因此不易受到地方经济发展水平的限制。

5 结论与政策建议

5.1 结论

新时代十年，为进行生态文明建设和受到环保政绩考核激励，地方政府根据自身经济发展水平和污染情况，进行了“自下而上”的环保创新，形成了差异化的政策内容，河长制正是其中的典型代表。对不同城市实施的河长制从政策工具、实施内容和力度等方面进行梳理，并精确识别不同政策工具的效果，以及经济发展水平在其中的调节作用，不但是对以往环保实践的必要总结和回顾，更可以为未来现代化环境治理体系的科学建立提供建议。本文以长江经济带为研究区域，在对2007—2018年各地级市政府采取的河长制政策具体内容进行梳理的基础上，采用2007—2018年国控河流断面自动监测站点的水污染周报数据，利用SYSGMM估计方法探讨了河长制实施强度和不同类型河长制的政策效果。主要结论如下：
（1）样本城市的河长制虽然在实施时间、实施力度、采用的政策工具上具有差异，但以行政命令型政策工具为主，无论哪种类型的河长制均带有强烈的目标考核、行政指令特征，这种特征是河长制见效的主要原因。
（2）河长制具有显著的污染减排效果，明显降低了河流中两种主要污染指标COD和NH3的含量，但由于大部分河长制的具体政策聚焦于工业污染减排和治理，仅有少数政策针对农业生产过程中的污染防治，因此，河长制对NH3的减排效果弱于COD。
（3）不同类型的河长制政策对两种污染物减排效果不同。行政命令型河长制政策对COD和NH3的减排均有效，而市场激励型政策仅对NH3的减排有效，公众监督型政策则仅对COD的减排有效。原因在于，市场激励型政策仅关注了NH3的排放，没有关注COD；而公众监督型政策中的安装GPS定位系统、实施信息化管理等措施，主要在城市范围开展，对农村生活和生产关注较少，因此对NH3的排放作用有限。
（4）较高的经济发展水平更有利于实施行政命令型河长制政策从而降低水污染，而无论经济水平发达与否，市场激励型和公众监督型河长制都可以成为地方政府治理河流污染的政策工具。

5.2 政策建议

基于上述研究结论并结合中国现代化环境治理体系建设的现实需求，本文提出以下3点政策建议：
（1）建立多元共治环境政策体系，在坚持目标考核导向的行政命令型政策工具的同时，增加市场激励型和公众监督型政策，发挥多种政策工具的协同作用。美国的《清洁水法案》虽然在治理水污染方面取得了成功，但因为政府承担庞大的财政负担而废止[40]，这给河长制过多依靠行政命令型工具的政策设计提供了警示。①市场激励型政策工具方面，可以从完善企业责任制度和信用制度着手，通过推进实施排污许可证制度，引导企业采用环境友好型技术，实现源头降污；通过建立环境违法信息公开、生态环境损害赔偿等制度，引导企业依法经营。②公众监督型政策工具方面，需要进一步畅通和完善公开电话、网络信访等公众监督和举报反馈渠道，建立多元、立体的社会监督网络，及时有效回应社会舆论；培育各类环保组织，让其在环境政策咨询、环保教育、监督反馈等领域发挥更多的作用。
（2）增加对农业面源污染、农村污染的防治措施，提高治理范围的全面性。分别针对养殖业、种植业和农村生活污染制定详细的政策。①在养殖业领域，实施“三同时”和排污许可制度，推行生态养殖模式，新建养殖业污水处理设备。②在种植业领域，推广生态种植以减少农药、化肥的投入。为避免绿色产品成本过高，农户无法推行的问题，应构建包括政府、消费者、农户的多元补偿机制，或者提供生态农业专项补贴。③生活废水排放方面，鼓励相关企业加强对分散污水处理设备的研发，新建农村污水处理设备等。
（3）各地政府应根据经济发展水平制定差异化和精细化的政策细则。根据本文研究结果，不同类型的河长制政策污染减排效果不同，不同地区经济水平对政策效果也有不同的调节作用。为了实现河长制成本效益最大化目标，经济发展水平不同的城市应该根据自身情况，实施差异化的河长制政策。市场激励型和公众监督型河长制政策同样具有改善河流污染的作用，且不受经济发展水平限制。因此，经济发展水平较低的地区，可优先考虑市场激励型和公众监督型政策以弥补现有财政能力的不足。

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