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2020 , Vol. 42 >Issue 11: 2062 - 2074

DOI: https://doi.org/10.18402/resci.2020.11.02

海洋资源与北极航道专栏

北极海洋资源利用的国际机制及中国应对

  • 陈奕彤 , 1, 2 ,
  • 高晓 1
展开
  • 1.中国海洋大学法学院,青岛 266100
  • 2.中国海洋大学海洋发展研究院,青岛 266100

陈奕彤,女,山东青岛人,法学博士,讲师,主要研究方向为国际法、海洋法、极地问题。E-mail:

收稿日期: 2020-05-07

  要求修回日期: 2020-09-03

  网络出版日期: 2021-01-25

基金资助

教育部人文社会科学研究基金项目(15YJC820006)

科技部国家重点研发计划重点专项(SQ2019YFC140025-04)

山东省高校青年创新计划项目(2020RWB006)

版权

《资源科学》编辑部
收起

International regime for the use of Arctic marine resources and China’s response

  • CHEN Yitong , 1, 2 ,
  • GAO Xiao 1
Expand
  • 1. Law School, Ocean University of China, Qingdao 266100, China
  • 2. Institute of Marine Development, Ocean University of China, Qingdao 266100, China

Received date: 2020-05-07

  Request revised date: 2020-09-03

  Online published: 2021-01-25

Fold

摘要

气候变化使人类利用北极海洋资源成为可能,但少有研究涉及包括北极理事会在内的国际机制在北极海洋资源利用中的价值和作用方式,及其与环境保护之间互动机理的动态发展。对北极海洋资源利用的国际机制进行研究,有利于更好地利用北极海洋资源并为维护中国在北极的权益提供科学依据和参考意义。在气候变化的影响下,以往因海域结冰而无法利用的航运、油气、渔业等海洋资源被开发的机会和潜力显著增强,并吸引了各利益攸关方的浓厚兴趣。通过对北极海洋资源利用潜力和环境风险及相应的国际治理机制进行分析,发现：①具有分区主义特性的《联合国海洋法公约》和以议题为基础的一系列国际组织和国际法律文书共同构成了有关北极海洋资源利用的国际机制;②北极理事会在治理海洋资源利用的过程中,扮演了提供知识产品、协调北极国家一致意见、提升政治意愿、联络相关主管国际组织的角色,但其区域主义的治理路径缺乏对外部利益、人类共同利益以及海洋整体利益的考虑;③在跨领域的北极海洋资源利用问题上,现有的国际机制忽视了海洋的整体性,在解决资源利用与海洋生态环境保护之间的关系上力有不逮,既有的国际机制亟需能够容纳域外利益攸关者的国际合作。中国应在海洋命运共同体理念的指引下,继续拓宽在北极理事会内外参与北极治理的多维渠道,有技巧地维护中国在北极地区的国家利益。

关键词： 北极; 海洋资源; 北极理事会; 国际机制; 《联合国海洋法公约》; 中国

本文引用格式

陈奕彤 , 高晓 . 北极海洋资源利用的国际机制及中国应对[J]. 资源科学, 2020 , 42(11) : 2062 -2074 . DOI: 10.18402/resci.2020.11.02

Abstract

Climate change has made it possible for the human being to use the Arctic marine resources, but few studies have addressed the value and role of the international regime, including the Arctic Council, in the use of Arctic marine resources, as well as the dynamics of the interactive mechanism with environmental protection. The study of the international regime for the use of Arctic marine resources will be conducive to better utilization of Arctic marine resources and provide a scientific basis and reference for safeguarding China’s rights and interests in the Arctic. Under the impact of climate change, opportunities and potential for the exploitation of marine resources, such as shipping, oil and gas, and fisheries, which were previously unavailable due to sea ice, have attracted keen interest from various stakeholders. Through the analysis of the potential for the use of Arctic marine resources and environmental risks and the corresponding international governance regime, it was found that the United Nations Convention on the Law of the Sea, which has a sectoral character that divides the whole ocean into different maritime zones, and a series of issue-based international organizations and international legal instruments together constitute the international regime for the use of Arctic marine resources. The Arctic Council plays the role of providing knowledge products, coordinating the consensus of Arctic States, promoting political will, and liaising with relevant competent international organizations in the governance of Arctic marine resources, but its regional approach lacks consideration of external interests, the common interests of mankind, and the overall interests of the ocean. On the cross-sectorial issue of the use of Arctic marine resources, the existing international regime neglects the wholeness of the overall ocean, and it has not been able to address the relationship between resource use and marine ecological and environmental protection. The existing international regime is in dire need of international cooperation that can accommodate external stakeholders. Under the guidance of the concept of a community of maritime destiny, China should continue to expand the multidimensional channels for participation in Arctic governance within and outside the Arctic Council, and skillfully safeguard its national interests in the Arctic region.

Key words： Arctic; marine resources; Arctic Council; international regime; United Nations Convention on the Law of the Sea; China

1 引言

地理上的北极地区通常指北极圈以北、包括陆地和海域在内的区域,其中有关大陆和岛屿的领土主权分别属于美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦、冰岛、芬兰和瑞典8个国家。北极5国是指其专属经济区直接与北冰洋中部公海接壤的北冰洋沿岸国（美国、俄罗斯、加拿大、挪威、丹麦）;冰岛的大陆领土不在北极圈内,但它有延伸到北极圈内的海域,瑞典和芬兰则没有与北冰洋接壤的海岸线。北极圈内陆地部分（包括岛屿）占800万km2,北冰洋海域面积超过1200万km2[1],任何国家在北冰洋公海和国际海底区域都不享有主权,包括中国在内的域外国家有权根据国际法在此享有公海自由及国际海底区域的资源勘探和开发等权利。当前北极海洋资源的利用主要受到《联合国海洋法公约》[2]（以下简称《公约》）、其他国际协定、国际习惯法及国际软法的规制。其中,《公约》的第十二部分明确指出,各国有保护和保全海洋环境的义务（第192条）,并有依据其环境政策和按照其保护和保全海洋环境的职责开发其自然资源的主权权利（第193条）。这表明,任何国家在开采和利用海洋资源时,必须同时兼顾保护和保全海洋环境的义务;在开采资源和保护环境二者之间的关系是并行不悖的。
北极理事会是北极地区最有影响力的政府间高层论坛,在北极治理中扮演中心角色。它起源于1991年各国关于合作保护北极环境的不具有法律约束力的软法性质宣言“北极环境保护战略”。1996年,北极8国发布“渥太华宣言”[3],并在此基础上建立了北极理事会。宣言的序言内容阐明了北极理事会致力于北极区域的可持续发展,保护北极环境,包括北极生态系统的健康、北极区域生物多样性以及自然资源的养护和可持续利用。这证明,自理事会建立伊始,就已经把自然资源的可持续利用和环境保护摆在了同等重要的位置。近年来理事会相继密集出台了3项分别涉及海上搜救、油污防范、科学合作内容的具有法律约束力的国际协定,极大地提升了治理的有效性。在北极地区拥有领土主权的北极8国是理事会的正式成员,6个原住民组织为“永久参与者”,其他非北极国家、政府间国际组织和非政府组织同为观察员[4]。
北极的生态环境极其脆弱,其生态系统和生物多样性极易受到环境的影响。根据政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change,IPCC）于2019年9月25日发布的《气候变化中的海洋和冰冻圈特别报告》,自1979年以来,北极海域中至少5年以上的多年厚冰的面积比例下降了约90%。北极地区的升温速度是全球平均水平的两倍多,海冰和积雪的减少进一步加剧了全球变暖。北极海冰的变化影响了区域物种的构成、空间分布和丰富度,从而影响了海洋生态系统的结构和生物多样性[5]。气候变暖加剧了北极海洋资源利用与海洋生态环境保护之间的冲突。常年不化的冰层为北极海洋资源提供了天然的缓冲系统,通过限制人类获取资源的机会避免了利用和争夺自然资源所可能产生的冲突和环境风险。冰层的融化使得既往因海域结冰而无法利用的航运、油气、渔业等海洋资源被开发的机会和潜力显著增强。海洋的流动性决定了北极的海洋资源可能跨越国别和区域的各种政治和地理边界,成为利益相关者和全球关注的对象。针对北极海洋资源利用的国际机制,应当就当前环境正在发生的迅猛变化给予及时的动态反映,实现对海洋资源的优化、保护和合理利用,并实现联合国《2030年可持续发展目标》[6]。
已有诸多文献从不同角度对北极地区的法律秩序、治理模式、中国权益等问题进行了综述和研究,例如刘惠荣等[7]认为现有北极国际环境法律体系中存在着条约冲突和国际法与国内法的冲突,这些法律冲突体现了国际法不成体系的特性,而国际法不成体系性又提供了解决北极环境及其他法律冲突的新思路。杨剑[8]指出北极治理面临资源开发与自然生态和社会生态保护之间、北极地区国家利益与人类共同体利益之间、人类在北极活动增加与治理机制相对滞后的三大基本矛盾。吴军等[9]认为以《联合国海洋法公约》为基础和核心的国际海洋法充分提供了中国参与北极事务的相关权利依据,主要包括航行权、科学研究权、海底使用权等。深入研究中国在北极海域的国际法权利,有助于有效维护和拓展中国在北极的活动空间,增强中国在北极事务中的话语权和影响力,维护中国的国家利益和北极权益。既往研究对于认识北极治理的复杂性和全球性具有重要的价值和意义。但是,现有的文献并没有专门针对北极海洋资源的利用进行内容解析,相关研究的缺乏限制了从自然资源利用的视角审视北极治理当前所存在的问题,尤其是无法对包括北极理事会在内的国际机制在资源利用中的价值和作用方式及其与环境保护和可持续发展目标之间的关系有立体性、细节性的认识。
本文以北极海洋资源利用的国际机制为研究的核心内容,尝试揭示相关国际机制在北极海洋资源利用中的价值和作用方式,及其与环境保护之间互动机理的动态发展,力图为中国更好地利用北极海洋资源并维护中国在北极的权益提供科学依据和参考。

2 北极海洋资源的利用潜力和环境风险

北极地区具有巨大的自然资源潜力,主要自然资源包括天然气、石油、木材、镍、冷水鱼、钻石、稀土等。目前已经处于开发过程中的主要产业包括石油天然气等非生物资源开采、航运业、渔业等。根据一直以来被广为引用的美国地质调查局2008年的评估,世界上约有13%的未探明石油、30%的未探明天然气和20%的未探明液化天然气存在于北极地区[10]。在气候变化的影响下,以往因海域结冰而无法利用的航运、油气、渔业等海洋资源被开发的潜力显著增强,吸引了各利益攸关方的浓厚兴趣;围绕资源利用所产生的逐利兴趣若得不到有效管理,会引发巨大的环境风险和社会后果。

2.1 航运资源

气候变暖所导致的北极海冰融化直接增加了可供使用的北极航道。北极的航运资源是首先引起域外国家关注的资源领域。从亚洲到欧洲的航程若取道俄罗斯北部的北方海航道可以比取道苏伊士运河的航线节省40%到50%的航程。途径加拿大的西北航道沿线基础设施更少,航运更加危险,但它的开放将会为采掘业提供重要机会,并将旅游业和渔业扩展到新水域[11]。北极航运的开发可降低和分担船舶途经马六甲海峡所带来的政治风险,并有利于中国开辟新的海外能源采购地[12]。
北极航运活动增加的前景也增加了北极海域所面临的环境风险。航运业广泛使用的重质燃油是排放二氧化硫、氮氧化物和细颗粒物等空气污染物的主要来源,对农作物、森林和海洋都极为有害,并且是造成人类肺部疾病和冠心病的主要原因[13]。北极重质燃油的使用已经占到了北极船舶燃料总量的57%[14],一旦在北极海域发生意外泄漏,将对北极的海洋环境造成灾难性后果。因为与其他海域的漏油相比,重质燃油在冷水中分解所需的时间更长,清理不易;且北极的应急、后勤等基础设施的落后也加剧了对重质燃油清理工作的挑战。航运产生的黑碳排放因吸收光线而降低了表面反照率,又会进一步加剧已经日趋严重的北极变暖[15]。

2.2 油气资源

北极的石油和天然气储量中有85%位于北极近海,其中俄罗斯占到总储量的约58%,美国约占18%,丹麦所属的格陵兰和挪威各占12%[16]。早在20世纪70年代,俄罗斯、挪威、加拿大、丹麦等国就有在北极海域尝试能源开采活动,但产量有限。在北极沿岸国中,俄罗斯和挪威一直走在北极海域能源开采前列。石油部门是挪威国家收入的主要来源,挪威于2014年发布的北极政策报告也强调了以知识为基础的方法进一步开发石油的必要性,并设定了改进漏油预防、准备和应对的目标[17];并于2016年颁发了10个新的石油和天然气钻探许可证,允许进入北极巴伦支海尚未开发的区域钻探。由于这是挪威在20多年来首次颁发对新领域的钻探许可,引起了石油开采公司的广泛关注。在2017年,挪威又进一步提出了在巴伦支海域的93个开采区块[18]。俄罗斯是北极沿岸国中对开发油气资源最为积极的国家,已经在其北极的陆地领土上开发了多个油气田,并通过亚马尔项目沿北方海航线向亚洲市场输送天然气,进一步确立了自身在液化天然气市场的领导地位。亚马尔项目由俄罗斯诺瓦泰克公司、中国石油、道达尔和中国丝路基金共同合作开发,已于2018年11月全面建成并投产,开启了向中国供应液化天然气的新篇章[19]。加拿大因离主要消费市场距离较远,且自然环境恶劣、基础设施缺乏等原因,并没有在北极海域开展油气资源开发活动。美国在阿拉斯加外大陆架的勘探始于1976年,在1984—1985年达到顶峰后就处于停滞状态[20];壳牌也在2015年宣布因过高的成本和联邦监管环境等原因停止了阿拉斯加海域的勘探活动[21]。奥巴马卸任之前曾签署禁令,对美国在北冰洋和大西洋部分水域的石油和天然气开采施行无限期的限制[22]。特朗普上任后为废除前任总统的政治遗产,第一时间签署行政命令,旨在开放和扩大在美国北极海域的能源开采活动。丹麦的格陵兰岛一直寄希望于通过开采石油资源以建立自给自足的经济从而获得财政独立[23],减少对丹麦本土的依赖。为了吸引相关公司,格陵兰为能源开采许可和环境保护标准都设计了相当宽松的法律框架[24]。但稀缺的基础设施和遥远的地理位置限制了进一步的开采。
北极的生态系统复原力低,近海石油和天然气开采活动会对海洋生态系统造成重大风险[25];而且当地原住民的生计严重依赖于海洋物种的存续,北极石油泄漏的后果也会给当地经济和社会发展带来消极影响。由于基础设施的缺乏、极端的自然气候等不利条件使得北极海域的油气资源开发活动极具挑战性。石油开采活动在其所有阶段都可能对环境产生消极影响,其中最大的风险是发生大规模的石油泄漏。海上意外漏油至少可以通过4种方式发生：油轮可能会因失误、机械故障或恶劣天气而搁浅;运载了大量燃料油的远程货船也可能发生溢油;石油可能在钻井或开采过程中泄露,或在勘探阶段发生事故[26]。由于低温时石油的生物降解率较低,石油泄漏在北极造成的环境破坏将比在温和的气候下更严重,持续时间更长[27]。北极海域的漏油回收十分困难,低温、强风、光照、基础设施欠缺等因素均带来了额外的挑战。有效的北极漏油恢复行动需要先进的规划、国际合作、训练有素的人员和足够的基础设施。任何清理行动都受到天气状况和空中观测可用性的制约[28]。

2.3 海洋生物资源

北极海域的物种十分丰富,容纳了大约5000种动物（海洋哺乳动物、鸟类、鱼类和其他高等生物）,2000种藻类和数量不详的生态关键微生物[29];其中最具商业潜力的主要是北极海域的渔业资源。美国和挪威作为世界上的两大捕鱼国,渔获中的1/2~2/3都是在美国阿拉斯加和挪威的北极水域中捕获的,包括白令海、阿拉斯加湾、挪威海和巴伦支海等。
北冰洋中部海域大约280万km2的公海区域位于北极沿岸5国的专属经济区之外,并被其包围,人们对这一区域的渔业资源知之甚少[30]。随着海温上升,亚北极和温带的鱼类物种开始向北扩张[31],有6个鱼类种群,已被确定为具有向北冰洋扩张的高潜力[32];特别是北极鳕鱼,已有科研人员在欧亚盆地的厚冰下发现了一岁和两岁的鳕鱼幼鱼[33]。虽然目前大部分的渔业资源北移都发生在沿岸国的专属经济区内,但最终扩张到北冰洋中部公海的可能性显然存在。由于有限的科学知识和从北冰洋收集鱼类样本的巨大挑战,目前可靠的科学数据很少,且具有高度的不确定性。
商业捕鱼的历史上充斥着对渔业资源的过度开发和种群灭绝的先例。特别是在对不受管制的某类鱼种知之甚少的情况下,很可能在一个物种或种群的存在甚至还没有得到正式承认和充分了解之前,就因为过度的商业开发而被灭绝掉。气候变化所引起的种群组成、分布和恢复能力的变化则会加剧商业开发造成的种群灭绝风险[34]。

3 北极海洋资源利用的国际治理机制

《联合国海洋法公约》将海洋空间分为多个海区,沿海国和船旗国在不同海区享有各自的权利和义务,有关航运、油气、渔业等海洋资源利用方面所可能产生的纠纷需要在特定的海区针对各个行为体的权利和义务,寻求包括诉诸于《公约》建立的争端解决机制在内的不同解决方案。一系列以议题为基础、包括软法和硬法在内的国际机制为《公约》提供了更为具体的补充。《公约》通过对全球海域的人为划分明确了主权国家在不同海区的权利与义务[35],但忽视了海水的流动性和海洋的整体性,更忽视了海洋生态的系统性和海洋环境保护的联动性。北极海洋资源利用的国际机制呈现碎片化的特征,这既来源于《公约》本身的分区主义特性,也与目前北极理事会所主导的区域主义治理路径有关。在跨领域的海洋资源利用问题上,现有的国际机制在解决北极海洋资源利用与海洋生态环境保护之间的冲突上力有不逮。

3.1 分区主义的《公约》和基于议题的国际机制

3.1.1 《公约》对海区的划分
《公约》将全球海域以主权国家的领海基线为基础起点,划分为了领海、毗连区、专属经济区、大陆架、公海、国际海底区域等海区,沿海国和船旗国在不同的海区享有各自不同的法律权利和义务,这通常被称之为《公约》的分区主义特性[36]。
沿海国在领海享有领土主权（《公约》第2条）,一切资源的开发和利用都受沿海国的专属管辖,其他国家的权利仅限于船舶的无害通过（第17条）。自领海基线向外延伸200海里为专属经济区（Exclusive Economic Zone, EEZ）,沿海国专享对于水域、海床和底土的自然资源（无论是生物还是非生物资源）的勘探和开发（第56条第1款a项）,只有在沿海国允许的情况下,才允许其他国家在此区域捕鱼或从事其他资源开采活动。船旗国可继续在EEZ内行使与公海自由有关的航行和飞越、铺设海底电缆和管道等权利,只要它们适当顾及沿海国的权利与义务,并应遵守沿海国根据公约和其他国际法规则通过的法律和条例（第58条第3款）。沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的,对大陆架行使主权权利;任何人未经沿海国明示同意,均不得从事这种活动。此处的自然资源包括海床和底土的矿物和其他非生物资源,以及属于定居种的生物,即在可捕捞阶段海床上或海床下不能移动或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物（第77条）。《公约》还建立了大陆架外部界限委员会,来负责审议各国根据公约提出的外大陆架延伸主张的提议。公海属于国家管辖范围以外区域,所有国家均在此享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道、建设人工岛屿和其他设施、捕鱼和科学研究的六大公海自由。所有国家在行使公海自由时应适当顾及其他国家行使公海自由的利益（第87条）。沿海国大陆架外部界限以外的海床和洋底及其底土在公约中被称为“区域”,“区域”及其资源是人类的共同继承财产,一切权利属于全人类,由《公约》建立的国际海底管理局代表全人类行使（第133条-137条）。最后,《公约》附件六设置了国际海洋法法庭,将其纳入第287条规定的争端解决机制中,以解决缔约国相互之间有关《公约》的解释和适用的争端。
上文概述了各国在《公约》人为划定的各个海区与海洋资源利用有关的各种权利,这些权利可能与公约第十二部分的环境保护章节相冲突,从而在具体适用时需要有所协调。各国有保护和保全海洋环境的一般义务（第192条）和各种具体义务（第194条）,并有义务通过主管国际组织或外交会议,努力制定与特定议题有关的更具体的全球和区域规则。《公约》第234条是《公约》中唯一专门适用于北极海域的海洋环境保护条款,赋予了沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章的权利,以防止、减少和控制船只在EEZ内冰封区域对海洋的污染;并要求这种法律和规章要适当顾及航行,并以现有最可靠的科学依据为基础对海洋环境进行保护和保全。
3.1.2 以议题为基础的国际机制
主权国家在不同海区的权利自领海开始向外延逐渐稀释和淡化。北极国家和其他域外国家在海洋资源利用上的矛盾及其与生态环境保护之间的冲突也随着海区的划分在专属经济区、大陆架和公海表现得尤为明显。围绕《公约》,针对航运、油气、海洋生物等以议题为基础（issue based）建立并发展的一系列国际组织和国际法律文书构成了有关北极海洋资源利用的国际机制。
在航运资源利用方面,根据《公约》（第211条第1款）,各国应通过“主管国际组织”或一般外交会议采取行动,制定国际规则和标准,以防止、减少和控制船只对海洋环境的污染。国际海事组织（International Maritime Organization, IMO）是典型的“主管国际组织”,主持通过了一系列防止船舶航行对海洋环境造成污染的国际公约和准则,包括1990年《国际油污防备、反应及合作公约》（OPRC）及2000年《关于危险和有毒物质的OPRC议定书》[37]、1972年《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》（MARPOL 73/78）及1996年议定书（伦敦公约）[38]。考虑到极地水域的独特生态系统和面临的特殊海洋环境和安全问题,IMO历时15年,主持通过了《极地水域船舶作业国际规则》（International Code for Ships Operating in Polar Waters, Polar Code,以下简称“极地规则”）[39],并于2017年1月1日正式生效。规则内容主要包括船舶安全和环境保护两大方面的内容,并同时纳入了具有强制性的法律规范和软法性质的建议,为极地水域航行提出了一整套规制措施[40]。极地规则的生效为北极航运治理提供了可供执行的强制规范和建议性措施,有助于降低北极海域的环境和安全风险[41]。但环保方面的软弱性依然受到了环保组织的批判,具体表现在尚未正式禁止使用重燃油、未严格控制黑碳和灰水排放、未将外来物种入侵和船舶压载水纳入到考虑范围等方面。
在油气资源开发方面,北冰洋大陆架上的石油和天然气开发主要受到《公约》第六部分“大陆架”的管辖。虽然沿海国行使勘探和开采油气资源的权利属于其主权权利,但其本国法律也必须符合《公约》第十二部分对环境保护的义务要求以及其他国际法律文书所规定的义务。上述提及的IMO发布的一系列防止船舶航行对海洋环境造成污染的国际公约和准则均涉及石油污染损害,但这些国际文书基本不涉及在防止、减少和控制近海石油和天然气作业方面造成的污染。例如MARPOL公约第2条明确规定,“排放”不包括海底矿产资源的勘探、开采和相关近海加工直接产生的有害物质的排放。此外,这些条约的目的不是为近海油气活动提供一个连贯、完整的国际协定体系;也没有任何条约具体涉及工业活动,如近海移动式钻探装置的操作[42]。与油气资源开发利用直接相关的只有IMO早先发布的不具有法律约束力的2009年《移动式近海钻井装置建造和设备准则》（MODU准则）[43];以及国际标准化组织发布的“北极海上结构的国际标准”（ISO 19906：2019）[44]和美国石油学会发布的“规划、设计和建造北极条件下的结构和管道”（API 2015）[45]。
在海洋生物资源方面,北极生物资源的开发和利用主要受到《公约》以及《执行<公约>有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》[46]（以下简称“鱼类种群协定”）管辖。生物体并不遵守人为的海域划定,而是在不同国家的EEZ之间,以及在EEZ和公海之间洄游。如果一些沿海国在其EEZ内对鱼类种群的捕捞实施了严格规定,而其他国家或公海中仍就同样鱼种自由捕捞,那么前者的规定就没有任何意义。沿海国和公海中捕捞国的冲突源于鱼类种群的迁徙以及不同的管理措施。毗邻沿海国管辖区域的公海中不断增长的捕捞压力会给国家管辖区域内的养护和管理造成破坏性后果;对跨界和洄游种群的不管制会产生搭便车的问题,从而引起沿海国和公海捕捞国的冲突。因此公约要求各国应合作并采取以现有的最佳科学证据为基础的措施,以确保和养护EEZ内外的鱼类种群,并通过建立区域渔业管理组织（Regional Fisheries Management Organization,RFMO）来管理公海渔业。目前与该区域相关的RFMO包括东北大西洋渔业委员会（NEAFC）、挪威-俄罗斯联合渔业委员会、国际大西洋金枪鱼保护委员会和北大西洋鲑鱼保护组织。但上述组织中没有任何一个组织能全面或大部分覆盖北冰洋的中部海域,包括覆盖面积最多的NEAFC也只能覆盖北冰洋中部总面积的8%[47],而且也没有表现出对该区域管理的兴趣。由于缺乏科学数据和北冰洋中部鱼类种群存在和迁徙的不确定性,以及未来商业捕捞可能对极其脆弱的北冰洋海洋生态系统的影响,北冰洋5个沿海国于2015年7月通过了不具有法律约束力的《关于防止在北冰洋中部公海无管制捕捞的奥斯陆宣言》[48],声明在采取适当的以科学为基础的管理措施之前,自愿不在北冰洋中部进行商业捕捞。2017年11月,北极沿岸国和中国、韩国、日本、冰岛、欧盟十方共同通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》,并于2018年10月共同签署[49]。由于北极公海水域目前尚没有商业捕捞,协定在生效后的最初16年内禁止无管制的捕捞,期满后若无签署国家提出反对意见,有效期可自动延后5年。协定的临时禁捕而不是永久禁捕的性质在初始有效期内为各方参与未来北极公海渔业的管理提供了积累科学数据的时间,临时禁捕期后,若各缔约国已就建立RFMO或制定临时养护和管理措施达成一致,则将开启北极公海的商业捕捞。

3.2 北极理事会对北极海洋资源利用的区域主义治理路径

3.2.1 北极理事会的主要工作成绩
北极理事会在治理域内外国家利用北极海洋资源的过程中,扮演了提供知识产品、协调北极国家一致意见、提升政治意愿、联络相关主管国际组织的角色,取得了一系列的工作成绩。
北极理事会通过多次发布科学报告和软法性质的指南等知识产品,在北极航运评估、黑碳治理、水下噪音等方面做出了一些开创性工作。理事会与IMO这一全球海运领域的典型主管国际组织一直同步配合,在支持极地规则后续实施的同时,也通过自身在协调北极国家能动性上的有利优势,有计划地尝试补充极地规则的不足。理事会的海洋环境保护工作组（Protection of the Marine Environment,PAME）的任务是促进北极海域的可持续利用,保护海洋环境不受陆上和海洋污染源的影响。早在2009年,PAME就发布过“北极海运评估”[50],是国际上发布的第一份调查北极航运对该地区海洋环境影响的报告。在极地规则生效后,PAME于2020年再次发布“北极航运报告”[51],总结了极地规则区域内2013—2019年航运的总体趋势和突出问题。2015年4月北极理事会部长级会议上通过了《加强黑碳和甲烷减排的行动框架》[52],旨在通过制定国家和集体行动计划或减缓战略来减少黑碳和甲烷的排放;并在近年来的部长级会议上多次展示了PAME工作组如何密切参与到IMO项下关于减缓黑碳排放、促进北极航运清洁环保的相关工作中。PAME还于2019年5月发布了北极水下噪音知识状态的报告[54],旨在评估船舶噪音对北极海洋哺乳动物的影响,并考虑制定和实施缓解策略。
北极理事会中的3个工作组最直接地处理石油和天然气活动：PAME、北极监测和评估工作组（Arctic Monitoring and Assessment Program,AMAP）以及紧急预防、准备和响应工作组（Emergency Prevention, Preparedness and Response,EPPR）。理事会还成立了特遣组,利用工作组成员和成员国的其他专家,在有限的时间框架内处理具体问题。目前有2个特遣组与近海石油和天然气活动有联系：北冰洋海洋石油污染防范特遣组（Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention）和科学合作特遣组（Scientific Cooperation Task Force）。理事会在油气资源利用上的最大工作成果是：第一,2009年主持出台并于2014年再次更新的《北极近海石油和天然气指南》[54],提出了一套不具有法律强制约束力的关于石油和天然气开采的最佳做法建议,旨在为行业官员和政府监管机构提供参考。第二,2013年通过的《北极海洋石油污染防备和响应合作协定》[55]。协定承诺各方建立和维持北极污染防备和应对的国家系统,部署可用资源检测北极海域是否可能发生油污事件并向其他缔约方通报,便利信息交流和协助应对漏油行动,协调联合行动,并在联合演习和联合审查活动中进行合作。与科学主导、通常不预设政治立场的工作组相比,特遣组更近乎是一个“政府间谈判的机构,利害关系更高,参与者是致力于编写一份高度政治性的协议”[57]。特遣组以达成法律协定,至少是建立具有严格时间表、并推进方案实施为目的的目标导向型工作模式极大地提升了各国解决相关问题的政治意愿。
3.2.2 区域主义的治理路径难以解决跨领域的问题
海洋法中的区域主义一般是指沿海国及海域使用国和相关国际组织依据海洋法规定的合作义务,在特定海洋区域围绕特定功能领域开展制度化合作的过程,以及由此产生的合作机制、规范与措施等[57]。北极理事会作为北极治理的决策中枢,一直采取了区域主义的治理路径,这也体现在对海洋资源利用的规制及处理其与环境保护之间的关系上。北极沿岸国在2008年通过的《伊卢利萨特宣言》中也强调了这点。5个沿岸国表示,凭借它们在北冰洋大部分海域的主权、主权权利和管辖权,根据国际法采取措施,确保保护和保全北冰洋脆弱的海洋环境。没有必要制定一个新的全面的国际法律制度来治理北冰洋,因为海洋法已经提供了广泛而充分的法律框架[58]。虽然宣言不具有法律拘束力,但这反映了北极沿岸5国治理北冰洋的意向模式——区域主义路径。由于北极理事会并不是建立于国际条约而是软法性质的“渥太华宣言”基础之上,因此一直不具备国际组织的法律性质;而是持续作为北极国家协商议事的政府间论坛,围绕以议题为基础（Issue Based）建立并发展的一系列包括软法和硬法在内的工作成果,维护了区域主义的治理模式。
与产出了一定成果的航运和油气资源管理方面相比,北极理事会在海洋生物资源保护方面并无太多建树。北极渔业是直接利用海洋生物资源的行业,上述的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》是继IMO主持的“极地规则”之后,相关利益攸关方脱离理事会框架来参与治理北冰洋的第二次成功尝试,这意味着目前阶段理事会与北冰洋渔业管理的彻底脱钩。当前理事会的相关成果主要包括2019年制定发布的《实施北极海洋生态系统管理的生态系统办法准则》[59]和2015年度建立的“泛北极海洋保护区网络框架”[60]及之后开展的相关工作。这两项工作都没有产生具有法律拘束力的协定,但与目前联合国正在紧锣密鼓进行的“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用国际协定政府间谈判”（Intergovernmental Conference on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas Beyond National Jurisdiction,以下简称BBNJ）[61]紧密相关。这项谈判的目的是为了根据《联合国海洋法公约》制定有关BBNJ的一项具有国际法律约束力的文书（International Legally Binding Instrument,以下简称ILBI）。在北极海洋生物资源治理和BBNJ之间的关系上,目前各方态度尚不明朗。很显然,现有的法律框架不足以为北极海洋生物多样性提供完整甚至部分有针对性的保护,ILBI作为现有海洋法律和制度框架内加强保护全球海洋生物多样性的国际平台将有利于为北极海洋生物多样性保护提供全球标准化方法、目标和监管要素。但由于ILBI已经申明不损害现有有关法律文件和框架以及相关的全球、区域和部门机构,这给北极国家提出了一个棘手而微妙的问题：北极理事会是否是保护北极海洋生物多样性的适格区域性机构?虽然理事会已经做出了部分科学性极强的基础性工作,但以目前的状态,是难以胜任ILBI中提出的现有适格机构的。在ILBI谈判的包括“海洋遗传资源及其惠益分享、划区管理工具及海洋保护区、环境影响评价、能力建设及技术转让”在内的四大重点议题上,北极海域尚未出现统一而完备的解决方案。而棘手的是,“伊卢利萨特宣言”已经体现出大部分北极国家对可能出现的全球领导工具或法律框架插手北极海洋事务的抗拒,而符合北极国家心意的北极理事会尚无力成为统筹这些问题、且与ILBI相协调的适格主体。
面对流动的海水和跨越了国家政治疆界的海洋自然资源,理事会区域主义的解决路径未免显得固步自封、缺乏对外部利益、人类共同利益、以及海洋整体利益的考虑。通过上述分析可以发现,虽然理事会在航运利用、油气开发、保护海洋生态等方面出台了一系列软法性指南和有法律约束力的《北极海洋石油污染防备和响应合作协定》;但并没有在上述领域占据主导的治理位置,而只是更大程度上扮演了协调北极国家一致意见、提升政治意愿、联络相关主管国际组织的角色。IMO主持的“极地规则”在实质上为船舶在北极水域航行提供了非常完备的环保和安全标准,也得到了所有利益攸关方的支持。理事会的《北极海洋石油污染防备和响应合作协定》及其他指南类文件虽然富有针对性,但对域外国家并不开放;这与域外资本和实业界已经参与北极海域油气资源开发的事实并不相称。虽然北冰洋公海渔业协定已经签署,但不被渔业协定所覆盖的北冰洋公海中海洋生物多样性的保护并不属于北极国家和理事会可以在区域内解决的对象,而是很大程度上取决于目前关于BBNJ国际法律文书的谈判结果。

4 结论、讨论与建议

4.1 结论

气候变化为人类利用北极海洋资源提供了机会,本文通过研究发现：
（1）围绕着具有分区主义特性的《联合国海洋法公约》,针对航运、油气、海洋生物等以议题为基础建立并发展的一系列国际组织和国际法律文书共同构成了有关北极海洋资源利用的国际机制。
（2）北极理事会在海洋资源利用的治理过程中,虽然扮演了提供知识产品、协调北极国家一致意见、提升政治意愿、联络相关主管国际组织的角色,但其区域主义的治理路径限制了它对域外利益、人类共同利益和海洋整体利益的考虑;并阻碍了同样具有实际利益与合法权利的域外国家深入参与到对北极海洋资源利用的治理过程中。

4.2 讨论

理事会目前对海洋资源的管理过于注重北极国家和区域的内部利益,虽然理事会试图在海洋生态系统和环境保护等问题上有所作为,并发挥了其统筹协调北极国家政治意愿、有效容纳和汇聚科学资源并产出极具科学价值和开创性意义的工作报告等优势;但将维护区域利益作为其工作宗旨的理事会终究难以“揪着自己的头发离开地球”（鲁迅《论第三种人》,1932年）[62]。在气候变化的背景下,北极治理的全球化程度日益上升已是北极国家无可逃避的事实,但在过去一段历史时期内,已经有良好绩效表现的北极理事会似乎已成为了部分北极国家进一步“区域化”和“封闭化”北极事务的赌注,与富有流动性和动态性的海洋资源治理特性及全球化影响下的北极地区变革的现实背道而驰。这反映在2019年5月美国国务卿彭佩奥在北极理事会部长级会议上的讲话中,也在2018年纪念伊卢利萨特宣言发布10周年[63]的活动中有所体现。由于特朗普政府阻挠理事会共同宣言中出现气候变化的内容,以至于北极理事会的部长级会议在历史上第一次没有通过共同宣言,彭佩奥更是在会议期间另设演讲抨击中国是美国在北极地区的战略竞争对手,应受到严密监控[64]。
基于生态系统的北极海洋资源以及北极政治、经济和生态环境的复杂性共同决定了北极治理的综合性和全球维度。海水的流动性和海洋的整体性决定了海洋资源的分布、人类利用海洋资源的活动及其对海洋环境造成的污染和生态的破坏并不完全遵循法律上的国家主权边界。鱼类种群可在不同沿海国管辖的区域中和公海间来回迁徙。沿海国EEZ的污染可能来源于其他沿海国或公海中的船舶或油气钻井平台等不同的污染源和管辖范围。给北极海域带来消极影响的黑碳和重质燃油的来源中有很大份额来自域外。为了保护共享和跨界的海洋生物资源、流动的海洋环境和整体的海洋生态,各国必须进行国际合作和信息共享,无论造成污染的源头或产生消极后果的地理位置是在国家管辖范围的内或外。国际合作义务是《联合国海洋法公约》的明确要求（第197条）,也是国际环境法的基本原则。
《中国的北极政策》白皮书中指出,“北极问题已超出北极国家间问题和区域问题的范畴,涉及北极域外国家的利益和国际社会的整体利益,攸关人类生存与发展的共同命运,具有全球意义和国际影响。北极的未来不仅关乎北极国家的利益,也关乎北极域外国家和全人类的福祉,北极治理需要各利益攸关方的参与和贡献”[65]。有关北极海洋资源利用的既有国际机制并没有充分反映和包容域外国家和国际社会的整体利益,亟需容纳域外利益攸关方的国际合作。

4.3 建议

北极理事会在处理超出国家主权和管辖权范围的议题时,在维持其地位的同时所能做的事情是有限的。无论是以目前全球新冠疫情为代表的国际卫生问题、与国家管辖范围以外海洋生物多样性保护国际谈判直接相关的北极海洋生物多样性问题还是全球海洋治理的前沿议题如海洋微塑料污染等,北极理事会都无法凭一己之力独立解决,这超出了一个区域性的国际俱乐部能够专属管辖的范围。中国积极参与促成并签署的《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》是在理事会外维护中国北极利益的一次有益尝试。在国际海事组织主持并颁布的《极地水域船舶作业国际规则》中,中国作为国际海事组织的常任A类理事国也在规则制定过程中多次提交提案,维护中国在北极的航行利益。目前监管北极海域油气资源开采作业的国际机制是薄弱且支离破碎的,无论是全球性还是区域性的解决方案都不尽如人意。中国作为全球能源政治的主要参与者,可要求在中国注册的油气公司和基础设施提供商就中国水域之外的作业提供事故风险信息并建立信息共享机制;加强对本国船旗的船舶在北极水域作业的监管,并审时度势地推动并主导建立具有法律拘束力的海上油气作业安全标准协议。
中国得以全程参与谈判,并最终签署《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》,反映了中国作为全球主要远洋捕捞国的地位,也为中国与北极国家之间打造基于相互理解的合作机会提供了良性空 间[66]。现有的国际渔业协定一般都根据历史捕捞量来分配捕捞机会,由于北冰洋公海并不存在历史捕捞,因此所有国家在养护和管理该区域的海洋生物资源方面具有同等利益。根据协定,在其生效后两年内,缔约方应制定联合科学研究和监测计划及其数据共享协议,并直接或通过相关科学与技术组织、机构和项目分享有关数据（第4条）;至少每2年召开联合科学会议并提出科学建议;讨论并制定针对探捕的具体养护和管理措施和建立区域渔业管理组织的计划等。目前唯有中国、冰岛2国均已签署但尚未批准协定,因此协定尚未生效;中国在后续批准并落实协定的过程中,应积极参与缔约方会议,积累科学数据,并就制定科学研究和监测计划、针对探捕的具体养护和管理措施等议题有所预判和准备,以在后续谈判过程中和未来可能建立的区域渔业管理组织中切实保障我国在该区域的渔业利益。
目前冰岛担任北极理事会轮值主席国（2019—2021年）,在其任期内,发挥观察员的作用是其议程中的三大主题之一。而中国建设“冰上丝绸之路”的重要合作方俄罗斯则将于2021年再度接任理事会的轮值主席国（2021—2023年）。中国应利用上述契机,抓住机遇,通过双边外交形式在北极理事会场内外排除美国等干扰因素,与冰岛和俄罗斯就北极事务积极交换意见,争取在观察员改革议题上积极作为,拓宽中国在北极理事会中的活动范围和沟通渠道。就观察员地位和角色改革的话题上,中国可联合具有相似北极利益诉求的日韩两国在“中日韩北极事务高级别对话”平台上沟通交换意见,争取共识,以在北极理事会发出来自东亚观察员的合力,推进观察员改革。中国也应拓展北极理事会之外的其他参与北极治理的多维渠道。北极治理是网状结构,北极理事会只是其中居于中心的一个环节,国际海事组织、国际北极科学委员会等非国家行为体也在北极治理中发挥了极大作用。
习近平主席在2019年出席中国人民解放军海军成立70周年纪念活动时指出,“我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共”[67]。中国应在海洋命运共同体理念的指引下,改善现有国际机制缺乏对海洋整体性考虑的缺陷,统筹协调国内参与北极事务的机制和相关部门,在理事会所长、我方能力、我方利益、他者可能这4个要素之间找寻平衡点,在不同的治理平台有技巧地维护中国在北极地区的国家利益。

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