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2024 , Vol. 46 >Issue 7: 1421 - 1432

DOI: https://doi.org/10.18402/resci.2024.07.14

A study on policies and laws for promoting China’s deep-far offshore wind power from the perspective of scientific and technological innovation

  • HU Desheng ,
  • SUN Ruiheng ,
  • ZHU Ying
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  • Law School, Chongqing University, Chongqing 400044, China

Received date: 2024-01-17

  Revised date: 2024-03-10

  Online published: 2024-08-29

Fold

Abstract

[Objective] The limit of exploitable energy resources on land and near-shallow offshore, the modern social demand for clean energy, and the more serious pollution and higher greenhouse gas emissions from fossil energy production and consumption activities relative to renewable and clean energy have made the development of deep-far offshore wind power a key area in the new round of energy revolution. Examining the relevant policies and laws in China from the perspective of scientific and technological innovation, discovering the problems and proposing solutions to them could provide guarantees of policies and laws for promoting high-quality development of China’s deep-far offshore wind power. [Methods] Taking the paradigm of the science of field law, and employing logic and normative analysis methods, this study examined the effect and efficiency of promoting and safeguarding scientific and technological innovations in the policies and laws for China’s development of deep-far offshore wind power. [Results] We found that the lack of drive of science and technology in the current policies and laws is manifested in three aspects. (1) The lack of policy guidance in terms of strategic position and planning system; (2) The lack of legal protection, which is manifested in the status of scientific and technological innovation in legislative orientation, and the connectivity of the laws on deep-far offshore wind power to the general legal system on scientific and technological innovation; (3) The lack of procedural synergy and substantive synergy between policies and laws. [Conclusion] In order to address or these deficiencies, the following approaches could be employed: (1) Enhancing the strategic status of deep-far offshore wind power, with basic policies guiding the direction of scientific and technological innovation and supportive policies as complement, while formulating relevant development plans in time; (2) Specifying the core status of scientific and technological innovation on deep-far offshore wind power in relevant laws and strengthening the connectivity of the laws on deep-far offshore wind power to the general legal system on scientific and technological innovation; and (3) Strengthening the synergy among policies and laws in terms of both procedure and substance.

Key words： deep-far offshore wind power; scientific and technological innovation; policies; laws; synergy; China

Cite this article

HU Desheng , SUN Ruiheng , ZHU Ying . A study on policies and laws for promoting China’s deep-far offshore wind power from the perspective of scientific and technological innovation[J]. Resources Science, 2024 , 46(7) : 1421 -1432 . DOI: 10.18402/resci.2024.07.14

1 引言

多元能源供应安全和节能减排是当代能源问题的两个核心议题[1]。世界气象组织2023年11月30日《全球气候状况临时报告》指出，全球平均气温截至2023年10月已较工业化前高出约1.4 ℃。作为温室气体排放大国的中国面临需要快速能源转型的极大压力。当前中国能源供给缺口大、以化石能源为主的能源结构不合理，开发可再生能源是构建新型能源体系、服务于2015年《巴黎协定》目标和中国碳中和目标实现的必由之路。科技创新是引领可再生能源高质量发展的第一驱动力，党的二十大报告为此强调坚持深入实施创新驱动发展战略。考虑到中国陆上和近浅海可开发能源资源的有限性以及深远海风能资源的巨大潜力，以科技创新引领深远海风电开发是深入推动能源供给革命、践行习近平生态文明理念的重要路径。当前，中国深远海风电开发势头正劲。截至2022年底，中国深远海风电装机总容量位居全球第四[2]。2023年5月，中国自主创新研发的首座离岸直线距离136 km的深远海浮式风电平台“海油观澜号”安装投产；这标志着中国深远海风电的技术应用进入新阶段。以法治方式引领、规范、促进和保障科技创新，既是推进依法治国与建设科技强国深度融合的必由之路，也是推动新兴产业高质量发展的内在要求。当前，中国深远海风电开发处于快速发展阶段，在科技创新视域下研究深远海风电开发政策法律对强化其高质量发展具有重要的现实意义。

2 文献综述

科技创新视域下，针对深远海风电开发的研究集中在技术层面，基于法学和管理学等社会科学视角的研究本就较少。其中，基于法学视角的研究主要是分别针对科技创新和海上风电两个方面的政策法律研究，将二者关联起来的研究更是缺乏。
科技创新视域下的政策法律研究，集中于相关政策法律的演化特征[3,4]、量化评价[5]和完善路径[6,7]。与深远海风电开发间接相关的研究多以能源为研究对象，讨论可再生和清洁能源与科技创新的关系，主要包括：①从适应性和协调性等方面讨论科技创新政策法律对能源产业发展的作用。Bilgili等[8]认为，能源开发创新关键期的政策法律保障不足会导致首批大型投资的延迟。杨利华等[9]认为，中国现有的科技创新政策法律体系对新产业、新业态的适应性不强。谭显春等[10]和杨丽娟等[11]认为，中国已有科技创新政策之间、法律之间以及政策和法律之间的协调性不足，在推动能源产业发展上力有不逮。②从动因和路径层面讨论能源政策法律对科技创新的保障。就动因而言，徐孝民[12]认为，能源科技创新是推动能源事业高质量发展的基石，是保障国家安全的重要一环。汪克亮等[13]认为，创新要素流动有利于能源效率提升，需要以政策法律保障创新要素流动的稳定性。就路径而言，王超等[14]认为，清洁能源政策法律制定过程中应当注重系统部署清洁能源技术领域科技攻关。李胜会等[15]认为，保障低碳产业科技创新需要加强各项政策变量之间的协同整合，实现多重条件的联动匹配。
海上风电政策法律研究方面，国外研究侧重于发达国家相关科技创新突破的对策研究，涉及政策法律对策；并且缺少针对中国的研究。Bosslink等[16]认为，设置示范工程是实现深远海风电开发技术可持续发展的重要对策，需要相应的支持性政策予以保障。国内以科技创新为视角的海上风电开发政策法律研究严重不足，其中孙晓晶等[17]认为推动海上风能开发可以引领风能领域的技术进步，离不开财政、科技和环境方面的政策保障。此外，还有部分海上风电综合性研究涉及政策法律的不足与对策[18,19]。对于政策法律的专门性研究多为比较研究，通过对比国内外海上风电开发政策法律，探寻中国海上风电开发政策法律的优化路径。例如，刘玉新等[20]从行政管控、发展规划、价格和财税政策、空间布局以及科研支持等方面对比中外海上风电开发政策法律的异同。马晋龙等[21]系统分析了丹麦、英国和德国的海上风电规划机制和激励策略。张宏伟[22]对德国海上风电技术创新和扩散的政策工具及其组合展开了研究。
综上所述，已有研究缺乏基于科技创新视域的深远海风电开发法学类研究。一方面，能源科技创新政策法律的相关研究缺乏对深远海风电开发的关注；另一方面，海上风电开发政策法律研究多为综合性的，缺少基于科技创新视域的研究。本文以科技创新为视域，以适用于中国深远海风电开发的现行政策法律为研究对象，结合中国深远海风电开发现状以及技术需求，对相关政策法律从政策引导性、法律保障力以及政策和法律的协同性三方面进行检视，发现其中不足，进而提出完善建议。

3 中国深远海风电开发的政策法律现状

由于能源活动具有综合性、技术性、变化性和价值取向多重性的复杂特点，运用政策和法律两种治理工具共同规范能源活动具有必要性、必然性和长期性，美国制定“能源政策法”之类的大量政策性法律就是例证。作为一种能源活动，深远海风电开发具有能源活动的基本特征。无论是单纯依靠政策这一种治理工具还是依靠法律这一种治理工具都难以实现对深远海风电开发的预期治理效果，需要依靠政策和法律的协同治理。这里首先对中国已有推动深远海风电开发高质量发展有关政策法律进行梳理。

3.1 政策层面

适用于中国深远海风电开发的中央和地方政策文件种类繁多且相互交织，在内容上涉及诸多方面，但是没有关于海上风电开发的专门性政策文件。深远海风电开发主要中央政策如表1所示。（可再生）能源的宏观政策（如《2030年前碳达峰行动方案》和《“十四五”可再生能源发展规划》等）从宏观上指引深远海风电开发活动；针对深远海风电开发的内容散见于海洋和科技创新相关政策之中，大多为支持类或规划类政策。沿海省份为了贯彻落实中央政策，结合本地实际，制定了地方性政策。它们往往通过（可再生）能源或海洋发展专项规划等政策文件，对本行政区深远海风电开发进行规划，从能源转型、海洋开发和科技创新三方面提供相应的支持性政策；提出通过支持科技创新来发展包括深远海风电在内的海上可再生能源发电，促进能源转型。如2022年《江苏省“十四五”可再生能源发展专项规划》提出通过技术引领、政策机制创新等多种方式，稳妥开展深远海风电示范建设；2021年《福建省“十四五”海洋强省建设专项规划》提出支持建设智慧海电大数据中心和深远海风电基地；广西的海洋和能源发展规划都明确发展深远海风电，并以融合项目和科技突破作为重点。
表1 深远海风电开发主要中央政策及相关内容

Table 1 Main policies of the central government of China and related contents for deep-far offshore wind power

名称 制定机关 类型 相关内容
2021年《2030年前碳达峰行动方案》 国务院 双碳综合类 坚持陆海并重，推动风电协调快速发展。完善海上风电产业链，鼓励建设海上风电基地
2022年《关于支持山东深化新旧动能转换 推动绿色低碳高质量发展的意见》 国务院 双碳专门类 支持山东大力发展可再生能源，打造千万千瓦级深远海风电基地
2014年《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》 国务院办公厅 能源综合类 以南方和中东部地区深远海域海上风电开发为重点，稳步发展海上风电
2022年《“十四五”可再生能源发展规划》 国家发改委等9部门 能源专门类 推动一批百万千瓦级深远海风电示范工程开工建设，2025年前力争建成并网一至两个平价深远海风电场工程。加快技术创新，建立中国在深远海领域的核心技术优势
2022年《“十四五”现代能源体系规划》 国家发改委、国家能源局 能源综合类 鼓励建设海上风电基地，推进海上风电向深水远岸区域布局。打造深远海域海上风电开发科技示范项目
2022年《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》 国家发改委、国家能源局 能源专门类 优化调整近岸风电场布局，鼓励发展深远海风电项目；积极参与风电国际标准的制定
2022年《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》 国家发改委、国家能源局 双碳综合类 符合条件的可再生能源项目可按规定申请减免海域使用金
2023年《2023年能源工作指导意见》 国家能源局 能源综合类 优化电力安全风险管控会议和风险管控周报等“季会周报”工作机制，加强重大安全隐患挂牌督办，开展水电站大坝、海上风电施工等专项监管
2022年《2022年能源工作指导意见》 国家能源局 能源综合类 开展深远海风电建设示范，推进深远海风电技术创新和示范工程建设
2022年《能源碳达峰碳中和标准化提升行动计划》 国家能源局 双碳综合类 建立完善以光伏、风电为主的可再生能源标准体系
2014年《全国海上风电开发建设方案(2014—2016)》 国家能源局 海上风电综
合类		 开发企业要认真做好海上风电开发建设方案内项目的建设工作，加大资金投入，制定合理工期，在保证施工安全、工程建设质量和可靠性的前提下，有序推进项目建设；加强技术攻关，推进技术进步和降低成本
2016年《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》 原国家海洋局 海上风电专
门类		 优化海上风电选址、集约用海、规范海上风电项目用海申请和环境影响报告书审批程序、用海事中事后监管
2022年《“十四五”能源领域科技创新规划》 国家能源局、科技部 科技创新专
门类		 将可再生能源发电及综合利用技术列为重点任务，研发远海深水区域漂浮式风电机组
2022年《加快电力装备绿色低碳创新发展行动计划》 工信部等6部门 双碳专门类 重点发展8 MW以上陆上风电机组及13 MW以上海上风电机组，研发深远海漂浮式海上风电装备。突破超大型海上风电机组新型固定支撑结构、主轴承及变流器关键功率模块等

3.2 法律层面

在中央层面，适用于中国深远海风电开发的法律规范包括在全国人大常委会法律、国务院行政法规性文件和部门规章性文件等法律文件之中，但是缺乏关于深远海风电开发的专门性法律文件。现行法律文件如表2所示，其中《可再生能源法》《海域使用管理法》等为基础性法律文件，国务院行政法规性文件《全国海洋主体功能区规划》和部门规章性文件《海上风电开发建设管理办法》等为综合调整性法律文件。地方层面，沿海省级行政区主要通过“节约能源条例/办法”和“海域使用管理条例/办法”两类地方性法规对深远海风电开发进行规制，尚无专门性立法。
表2 深远海风电开发主要中央法律及相关内容

Table 2 Main laws of the central government of China and related contents for deep-far offshore wind power

名称 制定机关 类型 相关内容
1992年《领海及毗连区法》 全国人大常委会 海洋综合类 对领海的主权及于领海上空、海床及底土
1998年《专属经济区和大陆架法》 全国人大常委会 海洋综合类 在专属经济区为经济性开发和勘查，如利用海水、海流和风力生产能等活动，行使主权权利
2001年《海域使用管理法》 全国人大常委会 海洋综合类 海洋功能区划、海域使用申请与审批、海域使用权、海域使用金、监督检查
2005年《可再生能源法》(2009年修正) 全国人大常委会 能源专门类 立法上明确发展可再生能源，从技术支持、价格管理与经济措施和监督方面予以规制
2015年《全国海洋主体功能区规划》 国务院 海洋综合类 加快码头、通信、可再生能源、海水淡化、雨水集聚、污水处理等设施建设
2007年《海域使用权管理规定》 原国家海洋局 海洋综合类 内水和领海内风电开发项目审批事项
2012年《全国海洋功能区划(2011—2020)》 原国家海洋局 海洋综合类 在矿产与能源区，遵循深水远岸布局原则，科学论证与规划海上风电，促进海上风电与其他产业协调发展
2016年《海上风电开发建设管理办法》 国家能源局、原国家海洋局 海上风电综合类 海上风电的发展规划、项目核准、海域海岛使用、环境保护以及施工和运行

4 深远海风电开发政策法律的科技创新驱动缺位

深远海风电场对风机设备、风场监测等技术的要求远高于近浅海风电场。中国深远海风电开发还存在制约规模化和集群化发展的技术瓶颈[23]。以科技创新带动产业发展是推动深远海风电开发高质量发展的底层逻辑，是构建新型能源体系的内生动力。相关理论主要包括科技政策理论和科技法律理论。根据科技政策理论，科技创新突破离不开系统性政策的基础性支持[24]。根据科技法律理论，法治的固根本、稳预期和利长远作用决定了法律的驱动和支撑对于突破技术瓶颈的科技创新来说不可或缺[9]。具体来说，针对中国深远海风电开发快速发展的需求和现状，就政策而言，需要对深远海风电开发科技创新的方向给予宏观引导，开展必要的政策实验，配套财税、融资等支持性政策。就法律而言，需要对深远海风电开发管理中权责清晰且较为成熟的活动予以法律规制，在科技创新上侧重知识产权和成果转化等方面的法律保障。系统考察中国深远海风电开发政策法律，不难发现其在推动和保障深远海风电开发科技创新上力有不逮。
在全面深化改革的进程中，很多新兴领域展现出复杂性和交叉性的特征，应结合其特性选择科学的研究方法和范式。针对新兴交叉领域的法学研究，需要融合部门法学的研究方法、工具和手段，突出问题导向，展开交叉研究。刘剑文[25]将领域法学特有的研究范式归纳为，以中心问题为导引、以基石范畴为主线、理论资源上具有复合性三方面。以传统的部门法研究范式对作为新兴交叉领域的深远海风电开发进行探讨具有明显不足，需要采用领域法学的研究范式。为此，本文研究以中国深远海风电开发政策法律对相关科技创新的推动和保障问题为中心，以政策引导性、法律保障力以及二者之间协同性三方面为主线，立足经济法和行政法等部门法的理论资源，吸纳经济学、社会学和相关自然科学的研究成果。

4.1 政策引导性方面的缺失

在推进深远海风电开发的过程中，政策有助于弥补法律在具体目标和阶段性制度安排方面的不足，可以适应新时期新形势下的调整目的，并对法律的实施提供指引[26]。推动中国深远海风电开发的科技创新突破，需要政策提供方向指引、激发创新活力。然而，当前深远海风电开发相关政策在推动科技创新层面的引导性有待提升。

4.1.1 战略地位不突出

开发利用海上风能并逐步向深远海推进已被多国纳入其国家能源或海洋战略的重点范畴[27]。深远海风电开发涉及国管海域和省管海域，牵涉能源、海洋、科技和环保等多个领域，其战略地位需要在多层级和多领域的政策体系中得到回应[28]。推动相关科技创新突破，需要以深远海风电开发的战略地位为支撑。然而，在中国的能源和海洋战略中，深远海风电开发的重要地位没有得到应有体现。一方面，在已出台的相关政策文件中，深远海风电开发鲜少被提及或处于次要地位；另一方面，缺少深远海风电开发的专门性政策。就科技创新而言，各类能源政策文件大多提及其重要性，部分海洋政策文件涉及海洋方面的科技创新突破，但均未明确科技创新对深远海风电开发的重要作用，也没有提供方向性指引。具体而言，在中央层面，仅有2022年的《“十四五”可再生能源发展规划》《“十四五”能源领域科技创新规划》《加快电力装备绿色低碳创新发展行动计划》提及加强深远海风电开发的科技创新保障，并对需要重点突破的技术加以明确。在地方层面，多数沿海省份在各类政策中提及深远海风电开发技术突破的重要性与基本方向，但由于效力位阶较低，其宏观指引性不足。以广西为例，其深远海风电产业与其他海上产业的融合发展需要不同产业部门间的高效对接，有时还需要跨省级行政区协作。但由于缺乏中央层面的政策指引和支持，难以实现预期目标。这是因为广西科技水平较为落后，在缺乏中央层面的科技创新规划和配套政策支持的情况下，难以形成体系化的科技创新路径；而且由于难以组建跨省级行政区的海上风电融合项目，很难实现科技创新层面的合作。此外，就内容而言，已有的深远海风电开发政策不论是中央层面还是地方层面，大多侧重于相关技术的研发突破，对于科技人才的培养和管理、技术成果转化、知识产权保护、科学普及等方面关注不足。以科技成果转化为例，现行深远海风电开发相关政策中缺乏对科技成果许可、科技成果作价投资等的外部转化路径及配套激励措施，导致专利闲置率高，科技成果自主转化效率低。

4.1.2 规划体系不健全

作为一种战略性、前瞻性和导向性的公共政策，规划在中国发展中占据举足轻重的地位。规划的宏观性和稳定性加之可再生能源规划制度的强制性决定了制定深远海风电开发规划的重要性和必要性。然而，当前针对深远海风电开发的规划内嵌于海上风电开发规划或可再生能源发展规划之中，缺乏应有的针对性。中央层面，《“十四五”可再生能源发展规划》《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”能源领域科技创新规划》等能源规划侧重于近浅海风电开发，缺乏对深远海风电开发在政策上的指导。《海上风电场工程规划工作大纲》《风电发展“十二五”规划》《风电发展“十三五”规划》等海上风电开发专门性规划仅寥寥数语提及推动深远海风电开发，且均未明确具体内容。《“十四五”海洋经济发展规划》《“十四五”海洋生态环境保护规划》等海洋专项规划缺乏对深远海风电开发的关注。这些问题或缺陷会导致难以出台关于深远海风电开发科技创新的具体政策，更难以为创新主体提供明确的研发方向。由于中央层面深远海风电开发规划的缺失，地方层面的规划步履维艰。在省级整体性规划方面，大多数沿海省份的省级（经济）规划明确了推进深远海风电发展的目标。在能源发展规划方面，沿海省份多侧重近浅海风电开发。江苏、浙江、上海、福建、广西和广东6省份的“（可再生）能源发展规划”明确提出推动深远海风电开发，虽提及科技创新的重要作用，但未置于重要地位。在海洋发展规划方面，辽宁、山东、江苏、上海、福建和广东6省份的“海洋发展规划”虽提及科技创新之于深远海风电开发的重要性，但缺乏较具体内容。河北、天津和海南在两类规划中均未涉及深远海风电开发及相关科技创新。当前中国各类相关规划零散且针对性不足，难以形成科学完备的深远海风电开发规划体系，相关科技创新发展的内容、方向和重点都难以统筹规划。

4.2 法律保障力方面的欠缺

较政策而言，中国深远海风电开发相关法律数量较少，几乎没有直接涉及科技创新的规定。推进中国深远海风电开发核心技术的突破，需要法律为科创主体提供稳定预期并保障其成果。从深远海风电开发相关法律中科技创新的地位及其与科技创新总体法律体系的衔接性来看，对科技创新的保障力明显不足。

4.2.1 科技创新在立法导向中的地位不高

中国政策法律中关于深远海风电开发科技创新的要求，多停留于宏观和中观政策层面，内容上不具体、可操作性不强，不能满足现实需求。深远海风电开发法律缺少以科技创新为导向的立法定位会减损市场主体对科技创新启动和推进的稳定预期。2024年国务院提交全国人大常委会审议的《能源法（草案）》服务于推动能源技术革命，就科技创新作出了原则性和指导性规定。总则部分（第8条）明确规定国家采取措施以强化科技创新对能源高质量发展的支撑作用；第六章“能源科技创新”就国家推动建立能源科技创新体系，鼓励和支持能源重要领域基础性、关键性和前沿性的重大技术和装备的研究、开发、示范和推广应用，制定和完善政策以鼓励和引导社会资金投入能源科技创新，建立重大能源科技创新平台，支持开展科技攻关和集成应用示范、推动协同创新，支持先进信息技术在能源领域的应用，以及能源科技人才培养等7个方面作出了规定。该草案尽管凸显了科技创新为导向的立法定位，但还不是法律[29]。《可再生能源法》《海上风电开发管理办法》等深远海风电开发相关的主要法律或部门规章性文件都没有明确科技创新的立法定位和评价标准；相关立法难以结合深远海风电开发的特性，完善科技创新在示范推广、财政税收等方面的激励机制。实践中，深远海风电开发相关立法缺乏科技创新立法导向的弊端也有所体现。2019年全国人大常委会在执法检查中发现，《可再生能源法》实施中存在部分核心技术研发能力偏弱等问题[30]。换言之，科技创新驱动在深远海风电开发相关立法中尚未进入主流之列，深远海风电开发法律对科技创新的保障亟待加强。

4.2.2 与科技创新总体法律体系的衔接性较弱

中国科技创新总体法律体系主要由科技研发管理、科技成果应用和科技成果保护这3类法律规范组成[9]。虽然其涵盖范围广，但其中各类多项法律文件由于制定年代和目的千差万别，它们之间缺少必要衔接，对部分新领域的适应性较差，减弱了对深远海风电开发科技创新的保障效果。此外，科技创新方面的法律文件以原则性和框架性规定为主，对深远海风电开发核心技术突破的支持力不足。《促进科技成果转化法》第12条规定了国家重点支持科技转化项目的范围，但缺乏对可再生和清洁能源相关科技转化项目的关注。这不利于提高深远海风电科技成果转化效率，进而影响社会层面推动相关重难点技术突破的积极性。
鉴于现有科技创新总体法律体系存在的缺陷，深远海风电开发相关法律需要结合发展实际进行补充。然而，已有深远海风电开发相关法律与科技创新总体法律体系衔接性不足，难以弥补后者的空白。以标准体系为例，《促进科技成果转化法》第14条规定，国家加强标准制定工作，积极参与国际标准的制定，推动先进适用技术推广和应用。强制性标准具有法律属性，非强制性标准具有准法律属性。尽管中央和地方都出台了不少海上风电基础性技术国家标准或规范，如《海上风电场风力发电机组基础技术要求》（GB/T 36569-2018）和《海上浮式风机平台指南》等，但数量较少且多为推荐性标准，尚未形成科学完备的技术标准体系。一方面，现有的技术标准大部分适用于近浅海风电开发，针对深远海风电开发相关技术研发和检测的标准尚未建立；另一方面，现有的技术标准多移植自丹麦、德国等国的海上风电国家标准，缺乏对中国自然条件和科技水平的现实考量。零散的深远海风电开发技术标准不能满足《促进科技成果转化法》的具体要求，无法为持续性科技创新提供标准化基础。

4.3 政策和法律协同性方面的不足

中国深远海风电开发科技创新效率的提升需要以政策和法律的协同性为保障。通过考察中国深远海风电开发政策法律，发现其在程序上和实体上都存在协同性不足的问题。

4.3.1 程序协同性欠佳

在程序上，政策和法律的协同性要求二者相互转化的科学性与适时性。在推进深远海风电开发法制建设的过程中，政策的有些规定在成熟时需要向法律转化，但有些仍需以政策的形式存在、有些则需要废止，同时还需要不断产生新的政策规定；法律在制定或修改的过程中也需要适时凸显政策化的特征，由此形成法律与政策长期交织的法制形态。然而，当前深远海风电开发政策法律在科技创新层面存在政策向法律转化不及时，法律的政策化倾向不明显的问题。一方面，没有及时将成熟的政策转化为法律。与深远海风电开发相关的知识产权保障、科技成果转化等成熟政策规定没有及时以法律的形式予以固定，影响对科技创新的稳定性保障。另一方面，深远海风电开发相关法律缺少科技创新相关的政策化法律条款，几乎没有将科技创新的发展机制、人才培养等主要方面以政策化法律条款的形式体现在法律文本中。

4.3.2 实体协同性欠缺

政策和法律实体上的协同性要求二者价值理念的一致性和呼应性。只有实现政策和法律的协同，才能为深远海风电开发提供有力保障。然而，当前中国深远海风电开发政策和法律在实体协同性上存在不足。
首先，法律对政策目标的保障力不足。①中央层面的能源和海洋政策大都明确了推动深远海风电开发的目标和科技创新的重要作用（表1“相关内容”列），这就需要法律对深远海风电开发管理进行有效回应，然而中国至今尚无深远海风电开发的具体管理办法。②深远海风电开发示范区建设、核心技术突破等政策中提及的科技创新重点领域都缺乏相应的法律回应。以监管机制为例，想要落实政策对深远海风电开发示范区建设和核心技术突破的构想，需要通过完备的监管机制对创新主体进行全过程监管。尽管各部门或地方出台了一些配套政策，但由于政出多门，缺乏统一的落实机构，难以长效化开展针对科创企业的全过程监管[31]，不能对科技创新成果形成有效保障。
其次，政策法律存在因偏重部门管理而导致一定程度碎片化的问题。当前深远海风电开发采取部门主导的立法方式，各部门往往根据部门利益和目标提出规划方案并出台相应的政策法律，不同部门出台的政策法律在内容上极易出现冲突、重叠和空白的情况。例如，能源主管部门制定的多份促进能源转型、发展可再生和清洁能源的文件都或多或少地提及深远海风电开发的重要作用及科技创新的核心地位。然而，海洋主管部门出于对海洋生态环境保护和争议海区慎重开发的考虑，并未将专属经济区和大陆架纳入海域规划范围，导致深远海风电在专属经济区内和大陆架上的开发处于无法可依的境地。专属经济区和大陆架是深远海风电开发的重点海域，缺乏相关的政策法律保障会降低深远海风电开发科技创新的效率。一方面，阻碍了深远海风电开发主体在这两类海域的建设热情，进而阻碍了创新主体的科技创新热情。另一方面，降低科技创新探索和实践效率。部分深远海风电开发的新兴技术（如长距离输电技术的智能化开发和新型材料测试[32]）仍不成熟，需要在这两类海域进行技术探索和实验。缺乏具体的开发办法和管理规制，会阻碍相关科技探索的进程，进而影响技术成果转化效率。以福建为例，该省电网建设计划安排与海上风电开发进度不匹配。随着深远海风电规模化发展，将有可能导致风电送出受阻的问题。为解决潜在的消纳问题，需要在专属经济区内和大陆架上探索就地消纳的新途径。然而，缺乏相关的政策法律保障在很大程度上限制了深远海风电开发项目在专属经济区内和大陆架上的技术突破探索。

5 完善深远海风电开发科技创新政策法律保障的路径

从政策法律层面统筹推进深远海风电开发技术攻关、助推高质量发展，就路径而言，需要结合发展实际和现实需求妥善选择治理工具，以政策回应深远海风电开发的战略地位，统筹制定开发规划；在法律层面凸显科技创新的核心驱动地位；在程序上和实体上追求政策和法律的协同。

5.1 以政策回应战略地位，统筹制定开发规划

近年来，中国深远海风电开发快速发展，总装机量和技术水平均居世界前列[33]，然而国家整体性战略规划却没有明确其战略地位。建议从宏观层面统筹能源安全与节能减排的价值取向，以推动新能源科技革命和制度革命为目标，将深远海风电开发置于优先发展的地位。就科技创新而言，在深远海风电开发综合性政策中明确科技创新的重要性；出台深远海风电开发专项科技创新扶持政策，重点关注“卡脖子”领域，在内容上明确人才培养、平台建设、培训咨询、国际合作、技术进出口等方面的支持手段与力度。沿海省份根据中央的总体方针结合本地实际情况制定相应的地方性政策，激发各类参与主体对深远海风电开发科技创新的积极性。
在明确深远海风电开发战略地位并以政策回应科技创新核心驱动力的基础上，及时制定相关开发规划。强化国家发展规划、部门专项规划、区域规划和地方各级规划对深远海风电开发的支撑保障。逐步建立以宏观性和长期性开发规划为基础，以分阶段、分部门、分层级开发规划为补充的深远海风电开发规划体系。特别是，在制定规划时需要避免单一地追求或过分地追求“气候政治”这一政治正确[34]。在立足中国实际的基础上结合国际形势，在保障能源安全的前提下追求深远海风电开发的长效发展，不断加强规划的科学性、系统性和协调性。在此基础上，明确科技创新的重要作用，在相关规划中强化科技创新。具体而言，在中央和地方层面的能源和海洋相关发展规划中，从宏观层面明确科技创新的方向。在科技创新发展规划中，提升深远海风电开发相关内容的权重，针对性指出亟待突破的科技瓶颈。

5.2 法律层面凸显科技创新驱动地位

科技创新是能源转型的动力支撑，是深远海风电开发高质量发展的核心驱动。美国、欧盟和日本等都把科技创新置于能源政策法律的关键地位，形成了多套行之有效的协同创新机制[35]。针对中国深远海风电开发法律创新驱动不足的问题，建议明确以科技创新驱动为核心的立法导向，提高与科技创新总体法律体系的衔接性。
首先，深远海风电开发相关法律明确并凸显以科技创新驱动为核心的立法导向，适时出台专门性法律保障能源创新技术的发展。能源方面，适时修订《可再生能源法》等能源法律，强化科技创新驱动，并结合深远海风电开发科技创新的特性制定配套规定予以落实。《能源法（草案）》对科技创新的重视程度和有关内容值得在制定相关法律时予以采纳和细化。海洋方面，及时出台《海洋科技法》《专属经济区海洋科学研究实施细则》等，为深远海风电开发核心技术的突破提供海洋科技创新法律支撑[36]。
其次，提高深远海风电开发法律与科技创新总体法律体系的衔接性、实操性和适应性。一方面，适时修订现行科技创新法律。加强《促进科技成果转化法》与深远海风电开发相关科技成果转化项目的衔接，直接明确“优先安排和重点扶持可再生和清洁能源相关科技成果转化项目”[37]。适时修订相关法律，处理好促进与监管的关系，逐步实现激励性条款向实用性措施的转变。增强不同法律中科技创新规范之间的衔接性以及推动深远海风电开发科技创新的实操性与适应性，保持对深远海风电开发科技创新激励和规范的张力[38]。另一方面，建立并不断健全完善深远海风电开发技术标准体系，抢占全球深远海风电开发科技创新制高点。在制定中国深远海风电开发标准体系时，不仅要参考欧洲海上风电标准化发展经验，与国际已有标准兼容；还应该因地制宜考虑中国深远海风电标准化发展，在领先技术上谋取国际标准体系制定的话语权[39]。

5.3 从程序和实体两方面提升政策和法律的协同性

以政策和法律推动深远海风电开发的科技创新具有必要性和长期性。提升政策和法律的协同性是调和两种治理工具、实现治理效果最优的根本路径，需要从程序性协同和实体性协同两方面入手。
程序方面，政策和法律的协同路径可以归纳为政策向法律转化和法律的政策化两种形式。追求深远海风电开发政策和法律的程序性协同需要做到：①政策向法律转化的科学性与适时性。一方面，以“政策性条款”的形式明确深远海风电开发的价值取向以及科技创新的驱动作用；另一方面，以审慎的态度，将成熟的政策转化为制度落实于法律之中。②法律政策化的灵活性与包容性。深远海风电开发法律的政策化可以适应现代能源问题的复杂性和不确定性，便于为不同法律的衔接提供原则和规则通道。在立法上，适度弱化或者放松管制性措施，突出深远海风电开发的政策方向和原则。就科技创新而言，借鉴美国“能源政策法”类的立法经验，适时制定、修改、废止和解释相关法律，参考《能源法（草案）》中科技创新部分的内容，以政策化法律的形式固定科技创新在深远海风电开发中的核心地位。
实体方面，政策和法律的协同需要二者坚持统一的价值取向，在治理手段上实现互促互补。首先，深远海风电开发的政策和法律应该遵循协同实施的基本原则，在坚持同一核心价值追求的基础上，妥善运用两种治理工具。根据实践情况，及时调整各领域法律文本与政策之间的协同。一方面，政策提供灵活性指引。深远海风电开发总体性目标以政策的形式确定较为合适，便于根据不同地区、不同海域的自然条件、经济发展和技术水平的实际情况确定；涉及科技创新时，需要从人才培养、科研平台和重点领域等方面进行宏观指导并配套财税等支持性政策[40]。另一方面，法律提供规范性保障。对于相关知识产权保护、科技成果转化需要以法律的形式明确；及时出台专属经济区和大陆架开发办法，为深远海风电开发技术探索和突破提供场所。其次，出台专项行政法规，综合协调部门利益。深远海风电开发涉及范围广、牵涉部门多，相应的政策法律应该基于不同学科、视角和方法进行整合性考量。短时间内出台高位阶综合性立法难度较大，可以通过出台行政法规“海上风电开发管理条例”这一折衷方式，在综合考虑各方利益诉求和现有政策的基础上，总结部门规章性文件的经验教训，增加关于深远海风电开发的规定，强化科技创新。力求在行政法规层面统筹相关政策和法律文件，实现能源和海洋两个领域内科技创新的有效衔接，避免央-地或部门间相关政策法律在科技创新领域的重叠或空白。

6 结论

深远海风电开发事关能源安全保障和能源结构转型，是履行《巴黎协定》下中国“双碳”承诺的关键和必要路径。推动深远海风电开发的高质量发展，需要以科技创新为第一驱动力，以政策法律为根本保障。本文从政策引导性、法律保障力以及政策和法律的协同性三方面对适用于中国深远海风电开发的现行政策法律进行检视，发现其关于科技创新的价值取向不明确，表现出对科技创新推动和保障的乏力。一是战略地位和规划体系方面的政策引导性缺失，二是法律保障力欠缺，三是政策和法律的程序协同性欠佳和实体协同性缺乏。为疏解困境，需要从增强政策引导性、强化法律保障力以及提升政策和法律的协同性三方面着手：
（1）提升深远海风电开发的战略地位，并在相关政策中明确科技创新的重要性。出台扶持深远海风电开发科技创新的专门政策，明确支持力度和手段。在此基础上，及时制定相关开发规划，形成科学完备的深远海风电开发规划体系。其中应该明确科技创新的重要作用，并明确相关科技创新的方向、重点和内容。
（2）在深远海风电开发相关法律中明确科技创新驱动的核心地位。适时出台专门性法律以保障能源创新技术的发展，适时修订现行法律中与深远海风电开发科技创新实践需求不相适应的规定。此外，增强与科技创新总体法律体系的衔接性、实操性和适应性。适时修订现行科技创新法律，建立并不断健全深远海风电开发技术标准体系。
（3）增强政策和法律的程序协同性和实体协同性。程序方面，确保政策向法律转化的科学性与适时性以及法律政策化的灵活性与包容性。实体方面，在坚持统一价值取向的基础上，政策提供灵活性指引，法律提供规范性保障。

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