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2024 , Vol. 46 >Issue 6: 1159 - 1171

DOI: https://doi.org/10.18402/resci.2024.06.09

Evolution of China’s ecological compensation and future policy orientation:Analysis based on the Institutional Analysis and Development (IAD) framework

  • ZHANG Wenbin , 1 ,
  • WANG Jie 2 ,
  • LI Guoping 3
Expand
  • 1. School of Management, Xi’an University of Finance and Economics, Xi’an 710100, China
  • 2. School of Economics, Xi’an University of Finance and Economics, Xi’an 710100, China
  • 3. School of Economics and Finance, Xi’an Jiaotong University, Xi’an 710061, China

Received date: 2023-11-30

  Revised date: 2024-01-02

  Online published: 2024-07-22

Fold

Abstract

[Objective] This study aimed to clarify the evolutionary trends of China’s ecological compensation mechanism and to further promote the construction of ecological civilization and a beautiful China. [Methods] From the perspective of institutional change, the study employed the Institutional Analysis and Development (IAD) framework to track, examine, and deconstruct policy changes about China’s ecological compensation mechanism from 1978 to 2023. [Results] The study found that: (1) From the perspective of institutional change, the evolution of the ecological compensation mechanism has experienced three stages—an exploratory stage of “polluters pay”, a formative stage of “beneficiaries pay”, and a refinement stage of “beneficiaries pay, protectors compensated”. The government has always been the primary participant in the ecological protection actions, dominating the direction of ecological compensation mechanism changes. (2) In terms of the internal logic of the institutional change, government leadership, clarifying the rights-responsibilities-benefits of the entities, transitioning from separate management to integrated management, and the marketization of ecological compensation are the main features and inherent pattern of China’s ecological compensation mechanism changes. [Conclusion] We should focus on four aspects to improve the ecological compensation system: improving the property rights system of natural resource assets and the management system of national territorial space of natural resources, forming a diversified and market-oriented ecological compensation method led by the government and participated by all parties, establishing a digital driven investigation and monitoring system of ecological resource protection and utilization, and forming a closed-loop mechanism of transforming lucid waters and lush mountains into mountains of gold and silver and then feeding back clear waters and green mountains.

Key words： ecological compensation; theoretical logic; Institutional Analysis and Development (IAD) framework; government led; evolutionary analysis; institutional improvement; China

Cite this article

ZHANG Wenbin , WANG Jie , LI Guoping . Evolution of China’s ecological compensation and future policy orientation:Analysis based on the Institutional Analysis and Development (IAD) framework[J]. Resources Science, 2024 , 46(6) : 1159 -1171 . DOI: 10.18402/resci.2024.06.09

1 引言

改革开放以来中国经济取得了“奇迹”式发展，成绩举世瞩目，这40余年的经济社会发展可以分为3个阶段，20世纪80年代初至世纪之交的20余年是第一个阶段，这一阶段的主要任务就是提高物质财富，满足人民日益增长的物质文化需求。经过20余年的努力，这项任务已超额完成，在21世纪之初中国已基本实现小康社会，但随着物质财富的积累，经济增长的“负效应”——生态环境问题日益凸显。21世纪初至党的十八大召开前的10余年是中国经济社会发展的第二个阶段，这一阶段党和政府已认识到生态保护与经济可持续发展的重要性，集中体现就是可持续发展、科学发展观、统筹人与自然和谐发展等发展战略和理念的提出。2012年党的十八大以来至今的10余年是第三个阶段，这一阶段经济增长和生态环境承载协同推进成为党和国家的主要任务，集中体现就是生态文明、美丽中国、经济高质量发展战略规划、五大发展理念以及中国式现代化的提出和推进。党的二十大报告进一步提炼了中国式现代化的5个典型特征。“五位一体”战略布局、美丽中国、人与自然和谐共生等一系列立论，充分体现了中国经济社会建设过程中的生态文明观。健全生态补偿体制机制是中国特色社会主义生态文明建设重要工具，总结和提炼生态补偿制度设计和完善的中国智慧，对于提升人类生态文明水准具有重要的理论价值和实践指引意义。
中国社会主义社会经济改革的一个显著特点就是渐进式改革，因此，除采用经典的均衡分析和边际分析外，还应采用新制度经济学和演化经济学研究范式对各方面的改革进行演化分析。生态补偿作为协同推进经济增长与生态环境承载、生态文明战略的重要制度安排，其制定和执行同样具有“渐进性”特征，对其基本内涵、概念边界、形成机理、作用机制等内容的研究同样需要采用新制度经济学和演化经济学的研究范式。生态补偿政策定性研究方面，现有成果围绕生态补偿政策的目标任务、主体对象、责任范围、实施标准、具体措施、体制机制与监管考核等维度开展了详尽的剖析[1⇓-3]。这一“就政策论政策”分析范式的好处在于能够把握政策演化过程中的阶段性特征，诠释政策制定者的战略意图，为政策演进的方向提供路径遵循。但不足也较为明显：①研究主体聚焦于政府部门决策，忽视了非政府主体的响应及多主体之间的互动；②对制度供给的内生动力考察不足；③缺乏标准的理论分析框架，限制了研究范式的借鉴意义。这三方面的不足不利于全面、系统、立体化讨论生态补偿政策实施的动因及效果，亟需寻找新的经典分析工具完善分析框架。
制度分析与发展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架是研究公共治理的经典理论框架。本文将IAD框架进行扩展，分析中国生态补偿制度的演化进程和未来政策取向，边际贡献主要包括两方面：①对经典IAD框架进行扩展，扩大了其适用范围。经典IAD框架多应用于在完善的市场体系和给定宏观政策条件下，个体如何基于信任和互惠规范实现可再生的小规模公共池塘资源社区自主治理，政府作为外部变量主要承担监管和司法仲裁功能。这显然与中国生态补偿制度的基本特征和场景不符。基于此，在充分考虑中央与地方政府、政府与非政府主体、非政府主体间互动基础上，本文将IAD框架扩展到宏观生态补偿政策评价领域，这既是对经典理论适用边界拓展的尝试，也是对国内生态补偿制度分析范式创新的探索。②为中国生态补偿制度分析提供理论分析框架。IAD框架在处理具备多样性、不可分割性、多层次性结构特征的复杂制度体系方面有较大的优势[4]，本文借鉴该分析框架，从长跨度、宽领域、多层级主体参与的层面对中国生态补偿制度的宏观演化进程进行阐释，有利于真正厘清中国生态补偿制度的演化特点和规律，有利于提出完善中国特色生态补偿制度的未来政策取向。

2 文献回顾与理论解构

2.1 IAD框架的应用

自奥斯特罗姆在《理解制度多样性》一书中首次全面介绍了IAD框架，并分析该框架在公共池塘资源治理中的作用以来，IAD框架被大量应用于公共池塘资源领域的制度和政策分析中，如灌溉资源[5,6]、森林资源[7,8]、草原资源[9]和渔业资源[10,11]等。近年来，IAD框架也被大量应用于资源环境管理领域，如水资源保护与管理[12⇓-14]、环境破坏困境治理与社区自我强化[15⇓-17]、自然生态保护区可持续管理[18,19]等。国内对IAD框架的研究和应用主要集中于2009年之后，学者们分别基于奥斯特罗姆理论的学术贡献与价值[20,21]、学派属性和理论发展渊源[22]、理论框架内涵及其应用[23,24]、理论发展前景[25,26]等视角对奥斯特罗姆“多中心治理”的公共治理思想和IAD框架进行了系统详尽的介绍，并在环境治理方面进行了广泛应用[27⇓-29]，大量实证研究证明，通过合理的制度安排，利益相关方之间能够实现公共池塘资源的有效治理和可持续利用，避免“公地悲剧”发生。

2.2 IAD框架的解构

IAD框架是一个相互嵌套的复杂系统，主要由行动舞台、外部变量和评价标准3个部分组成。IAD框架内各要素的相互作用模式如图1所示。
图1 制度分析与发展（IAD）框架

Figure 1 Institutional Analysis and Development (IAD) framework

行动舞台是IAD框架中最为基础和重要的概念，是指个体行动者相互作用、博弈的社会空间，由参与者和行动情景构成。参与者指能够作出有影响力决策的个人或组织，其属性由数量、年龄、性别、受教育程度等维度刻画。行动情景是行动者之间互动的场所，除参与者外，还包括位置（职位）、行动、信息、控制、潜在结果、收益与支付6个相互独立的变量。位置（职位）体现参与者的身份，是参与者行动的基础，参与者可以具有单一身份，也可以具有多重身份。行动是指参与者可选择的、并对决策结果产生作用的行动集合。信息指参与者数量、位置、潜在结果等关于行动情景结果的信息，参与者可获取的信息是完全信息还是不完全信息会对决策结果产生重大影响。控制是用来区分参与者是单独行动或是获得他人同意后行动的变量。潜在结果与行动关联，由物理结果、报酬结果和参与者评价三部分组成。收益与支付是与结果相关联的经济回报与成本。参与者互动下的结果，与参与者的预期结果可能一致，也可能不一致。参与者根据自身的评价标准对结果进行评价。好的评价结果会促使参与者倾向于保持现状，坏的评价结果则会促使参与者改变行为模式，从而对互动和结果产生作用。而参与者基于评价标准作出的行为选择也同样能够影响到外部变量。
外部变量由生物物理属性、共同体属性和制度规则构成，通过影响行动舞台的结构，对参与者之间的互动及其结果产生间接影响。生物物理属性是行动舞台受到的来自物理世界的影响。例如在公共池塘领域，资源的规模、可再生性、可分割性等约束着参与者的行为选择空间，对互动及其结果产生影响。共同体属性是指风俗习惯不同导致的行动舞台的不同结构特征，主要包括参与人或者潜在持有人的行为规范、对行动舞台结构的共同理解水平、社会团体规模、偏好同质性水平以及资源分配情况。实际应用中，生物物理属性和共同体属性在一定时期内一般作为保持稳定的外部参数。制度规则是外部变量中最重要的组成部分，对行动舞台起主要影响，制度规则分别在立宪层次、集体选择层次和操作层次影响着行动舞台的结构、互动和结果。多层次规则之间的嵌套性也为制度变迁提供了内生路径。每一层次都有7种相互独立的规则，这些规制对行动情景产生约束作用，如图2所示。
图2 影响行动情景的制度规则结构

Figure 2 Rule structure affecting action scenarios

2.3 IAD框架的应用拓展

IAD框架正在被越来越多的学者接受并被广泛应用于各个领域，但整体上看目前研究主要集中于具有典型市场体系和市场调控模式的国家和地区案例中，且在应用过程中主要以小流域、小样本、案例式研究为主，研究成果应用于中国生态补偿制度分析普适性有限。这是因为中国特色社会主义市场体系和市场模式是在政府引导下逐渐完善的，有别于“典型”的市场体系和市场模式，中国市场体系和市场模式始终坚持“有效市场+有为政府”的耦合和协同。因此，IAD框架应用于中国40多年的生态补偿制度变迁分析，必须有效识别和高度重视政府这个主要参与者以及中央政府与地方政府间的互动，这与国外“自主治理”和“市场交易”模式中，政府仅仅是监管者的参与者角色有着显著区别。
中国特色的政治体制使得中央和地方政府是生态补偿制度变迁行动舞台的最主要参与者，地方政府的行为受到中央政府在立宪层次的选择规则约束；同时，地方政府通过出台政策法规改变企业和个人在操作层次的选择规则。中国公共资源特别是生态环境资源产权之间的嵌套性也增加了清晰界定行动情景结构的难度，这要求必须进一步量化具体规则的内涵。结合中国改革开放以来市场化进程中生态补偿制度变迁的阶段性特征，本文基于政府、企业、居民等多元化参与者视角，建构了中国生态补偿制度变迁的行动舞台，如表1所示。
表1 中国生态补偿制度变迁的行动舞台

Table 1 The factors of China’s ecological compensation system changes

情景变量 具体内涵
参与者 中央政府、地方政府、企业、居民等
位置（职位） 所有者、监管者、代理人、受益者、污染者、保护者等
行动 政策供给、生态保护和修复、自然资源使用和供给、货币补偿、项目补偿等
信息 自然资源产权信息、环境质量信息、生态产品服务稀缺程度及其价格信息等
控制 各主体参与生态补偿政策设计、实施、评估的渠道；自身选择空间和议价能力
潜在结果 生态环境和自然资源的损耗或增加
收益与支付 依据自身行为获得的奖励、补偿、收入等抑或缴纳的税、费、罚金等
接下来，本文将进一步结合行动情景结构即制度规则构成，分析中国生态补偿制度变迁各阶段的不同特征，归纳中国生态补偿制度变迁路径并进一步分析其未来政策取向。

3 结果与分析

3.1 中国生态补偿制度变迁的阶段性演化特征

中国生态补偿制度演化是在中央政府主导下、自上而下的制度变迁过程，中央政府通过发布相关文件、推动人大立法等方式，在立宪层次进行规则选择，进一步改变集体选择层次的规则，对地方政府行为产生新的激励和约束。地方政府以中央政府的政策规则为准绳，出台配套的政策法规，引致操作层次规则的变化，从而影响微观主体如企业、社会组织和个人的决策和行为选择，最终改变互动模式，使结果达到制度设计的预期。本文通过梳理改革开放以来生态环境领域重要文件和指示，借鉴李国平等[1]对中国生态补偿阶段的划分思路，将中国生态补偿制度变迁进程划分为3个阶段：“污染者付费”原则下探索阶段（1978—2004年）、“受益者付费”原则下形成阶段（2005—2011年）和“受益者付费、保护者受益”原则下完善阶段（2012—2023年）。需要说明的是，党的二十大提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化之后，生态补偿概念变为生态保护补偿，而《生态保护补偿条例》（2024年）以综合性、基础性行政法规形式正式确立了生态保护补偿基本制度规则，标志着中国生态补偿制度也进入了第四个新阶段，这一阶段更强调经济社会生态多系统推进、价税财金贸多政策协同，但这一阶段尚较短，作者暂未对此进行详细分析。

3.1.1 生态补偿制度探索阶段（1978—2004年）

改革开放以来，中央政府围绕着“以经济建设为中心”出台了一系列政策法规，伴随着市场化改革的推进，中国经济进入高速发展阶段。这一时期自然资源归国家和集体所有，政府作为国家和集体的执行者，主导着自然资源使用的边界规则和位置规则制定，作为参与者的企业在选择规则、控制规则、范围规则和报酬规则等方面拥有了部分自主权。各级政府和市场主体的目标均为解放生产力、发展生产力，提高物质财富和经济增长水平，双方互动使经济实现了前所未有的持续快速增长；但物质财富的积累也造成了日益严峻的“三废”污染问题，基于污染治理的需要，中国将环境保护确立为基本国策，并提出预防为主、防治结合，“谁污染谁治理”和强化环境管制的核心政策与污染治理原则。这一时期的制度变迁在“谁污染谁治理”原则下，体现在立宪层次和集体选择层次的变迁，改变了选择规则、范围规则、报酬规则。尽管部分政策法规文件提到“生态补偿”概念和制度，但边界规则和位置规则没有对生态环境的受益者和补偿者进行清晰界定，生态补偿制度的依据、标准、范围、方法、监管、考核等也未严格界定，生态补偿主要以中央政府的财政专项支出为主。这一时期的制度规则如表2所示。
表2 生态补偿制度探索时期的制度规则

Table 2 Institutional rules during the exploration period of the ecological compensation system

制度规则 规则应用于政府 规则应用于企业
边界规则 自然资源国家所有 参与身份被政府分配
位置规则 保护者、监管者 污染者
选择规则 ①成立环保相关部门；②排污申报登记和排污许可证；③征收排污费、资源税及补偿费等；④中央财政专项转移支付用于环保工程；⑤财政奖励和行政处罚 ①遵循“三同时”制度要求；②技术升级减少污染或缴纳排污费、资源税、资源补偿费等
信息规则 ①环保编入国民经济规划；②环境评价 无法识别
控制规则 政府主导各项决策 政府主导下参与
范围规则 资源领域保护涉及森林、草原、矿山矿产、水资源等 允许的污染排放范围
报酬规则 ①部分补偿资金用于环境保护；②环境质量行政领导负责；③环境保护纳入地方官员的政绩考核 超额排污按排污标准付费
（1）位置规则：问题导向的保护者和污染者界定
政府为了防控工业污染和对被破坏的生态环境进行修复，出台了一系列政策和法规，《中华人民共和国宪法》（1978年）从立宪层次确立了中央政府生态保护和污染治理的主体权利和义务。但自然资源产权模糊、生态产品服务市场缺位等客观原因造成了只有中央政府担负维护和修复生态环境责任的局面。为了防控工业污染，中央政府一方面强化了防控污染的监管职责；另一方面将产生污染的企业界定为污染者，专门制定针对污染行为的政策法规，以在集体选择层次影响污染企业的选择规则、范围规则和报酬规则。
（2）选择规则和范围规则：政府为主体的环保工程和企业为对象的污染防控
自然资源无偿分配给企业使用，中央政府一方面通过财政转移支付进行环保工程建设，范围包括森林、草原、矿产资源和水资源等领域，使其恢复并且维持在最低环境安全程度。另一方面，通过建立监督和管理模式以及评估标准指标体系，对污染企业的行为进行评估和约束，通过设立排污标准对污染企业征收排污费、资源税、补偿费等，在集体选择层次影响企业的选择规则和范围规则。末端污染型企业基于报酬规则在采纳环境友好型生产方式和污染费缴纳二者之间进行抉择，源头污染及排污标准之下的污染未被考虑。
（3）报酬规则：成本约束与目标激励冲突
报酬规则由激励和约束两部分构成，直接影响参与者行为。地方政府在以GDP为核心的政治晋升锦标赛激励下，追求GDP高速增长，生态环境保护努力不足，“先污染后治理”是地方政府的最优行为选择。企业是地方GDP增长的主要贡献者，尤其是高能耗、高污染的大规模重工业企业更是地方政府的主要税收来源，这造成了地方政府对企业行为制定的排污标准成本约束低于政策优惠和补贴带来的激励效应。这一结果造成企业报酬规则更倾向于激励“以污染换发展”选择，缺乏环境保护激励，难以改变企业污染行为。

3.1.2 生态补偿制度的形成阶段（2005—2011年）

这一阶段的生态补偿依附于环境管制，且主要在森林生态补偿方面取得重大进展。2010年国家发展改革委员会组织编制的《全国主体功能区规划》提出限制开发区和禁止开发区，禁限重点生态功能区的主要功能是保护和修复生态环境。同年，国务院决定启动生态补偿条例立法计划。这一时期生态补偿制度变迁路径遵循“受益者补偿”的原则，位置规则、选择规则、范围规则和报酬规则都发生了变化。主体功能区规划和自然资源有偿使用制度，为建立健全生态补偿制度空间布局提供了制度基础。中央政府专项转移支付是生态补偿最主要的方式，转移支付的力度和覆盖范围不断扩大。同时也存在一系列问题未得到恰当解决，如政府既是受益者又是受偿者的双重身份现象、生态功能区重点领域未实现全覆盖、生态保护成本与收益空间错配、生态保护主体保护激励不足等。这一时期的制度规则如表3所示。
表3 生态补偿制度形成时期的制度规则

Table 3 Institutional rules during the formation period of the ecological compensation system

制度规则 规则应用于政府 规则应用于企业 规则应用于居民
边界规则 自然保护区、主体功能区规划 自然资源有偿使用制度 居住地
位置规则 补偿者、受偿者 补偿者 受偿者
选择规则 新增：①重点生态功能区转移支付；②制定生态补偿条例；③建立中央森林生态效益补偿基金制度；④建立矿山环境治理和生态恢复责任制度；⑤地方政府承担部分补偿基金 ①为自然资源使用向政府付费；②开采矿产资源，缴纳资源税、补偿费和生态恢复保证金 按照政府指定的方式改变生产方式或进行环境保护，获得补偿、补助和奖励
信息规则 较之上一阶段无新增
控制规则 政府主导各项政策的决策、制定和实施
范围规则 矿产资源开采、森林、草原、水土保持、国家重点生态功能区等重点领域 ①最低限度的环境指标；②生态保护相关规划确定的区域 森林、草原等区域
报酬规则 新增：①地方政府按照事权划分建立生态补偿基金；②国家重点功能生态区生态EI指数与下年度转移支付挂钩 排污费标准、资源税、生态恢复保证金 基于保护投入成本和机会成本的补偿、补助
（1）边界规则和位置规则：中央—地方、政府—居民、政府—企业补偿模式的形成
重点生态功能区、自然保护区、矿山生态区、流域水资源等规划和地理边界是选择参与者的天然边界。地方政府和当地居民“因地”被选为参与者，法律法规未界定参与者进入和退出边界，但由于户籍制度、交通、风俗习惯等因素，参与者面临高额的进入和退出成本。中央政府作为自然资源受益者代表，按照“受益者补偿”原则，对地方政府提供生态保护专项转移支付和一般性转移支付，作为代理人的地方政府落实生态补偿政策。需要说明的两点：①在位置规则上，地方政府和当地居民构成受益者—受偿者关系，中央政府的补偿对象是生态环境而非当地居民，地方政府负责居民生态保护的激励和补偿。②在边界规则和位置规则上，自然资源有偿使用制度确立，企业被界定为受益者，其付费对象是政府而非居民，企业和政府也构成了受益者—受偿者关系。
（2）选择规则：多重身份下地方政府的选择
受益者身份使地方政府为生态保护投入财政资金；受偿者身份又使地方政府能够获得中央财政的一般转移支付和企业缴纳的排污费、资源税、资源补偿费等税费分成。由于生态补偿转移支付包含生态保护和改善民生双重任务，地方政府普遍倾向于将其用于基本公共服务而非生态保护。由于不存在非政府主体间的受益者—受偿者关系，企业和居民的行为选择在控制规则中被地方政府主导，能够选择的空间很小，企业的选择规则是成本约束，居民的选择规则是财政激励。
（3）范围规则和报酬规则：受益者付费和受偿者保护激励不足
“受益者补偿”原则明确了参与者边界，主要由地方政府代理受偿者身份。范围规则要求受益者基于生态环境质量进行支付，报酬规则对受益者补偿方式和规模进行了规定。居民作为受偿者，因生产方式绿色化受到补偿激励，补偿金额取决于居民生产方式改变程度，如退耕面积、圈养牲畜种类数量等，而不是居民生产方式对生态环境的影响程度。部分地区生态补偿能够以保护行为的支出成本和机会成本为补偿依据，但标准偏低，且没有考虑到生态服务价值。

3.1.3 生态补偿制度的完善阶段（2012—2023年）

“受益者付费、保护者受益”原则，引致了2012年后出台的生态补偿政策行动情景规则的巨变，制度设计由分散到系统统筹，明确界定了生态保护者与受益者的权利义务，加强了各规则间的联系，有效化解了地方政府层面上政策法规冲突。由分项政策和综合政策组合的生态补偿政策体系逐步完善，形成了政府有力主导、市场有效调节、社会有序参与的新格局。这一时期的制度规则如表4所示。
表4 生态补偿制度完善时期的制度规则

Table 4 Institutional rules during the improvement period of the ecological compensation system

制度规则 规则应用于政府 规则应用于企业、居民等
边界规则 国家公园、重点领域、重点生态功能区 自然资源有偿使用制度、资产产权确权
位置规则 受益者、保护者 受益者、保护者
选择规则 ①综合补偿制度；②自然资源统一确权；③分类补偿制度；④河长制；⑤引导社会各方参与，推进市场化、多元化补偿实践；⑥财税政策工具；⑦完善市场交易机制；⑧拓展市场化融资渠道；⑨推进法治建设 ①承包和经营集体林；②牧民、渔民、农民按照政府指定的方式改变生产方式，领取补助和奖励；③用水权、排污权、碳排放权等环境权交易；④绿色股票指数、碳排放权期货交易、绿色信贷、绿色债券、绿色保险产品等
信息规则 ①生态保护成效的动态监测与评估考核；②生态补偿统计指标和信息发布制度 ①绿色产品标准、认证、标识体系；②资源环境价格市场体系
控制规则 政府主导 市场有效调节、社会有序参与
范围规则 ①生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；②7个重点领域、禁限开发区和重点生态功能区全覆盖，生态补偿制度与当地经济社会发展相适应 生态服务产品支付者对生态环境质量的要求
报酬规则 新增：①依据保护成本、机会成本和生态服务价值确定补偿水平；②综合补偿力度与财政能力相匹配、与推进基本公共服务均等化相衔接；③推动各方落实主体责任，加强考评结果运用，严格生态环境损害责任追究的生态保护考评体系 ①以保护成本支付为主要依据的生态补偿标准；②生态服务产品的市场价格或影子价格
（1）边界规则和位置规则：自然资源资产产权制度和受益者—保护者补偿模式的形成
自然资源产权模糊就是边界规则模糊，产权主体缺位直接导致位置规则中所有者权责利不清。因此，自然资源资产产权改革的首要任务就是明确了国务院自然资源主管部门作为全民所有自然资源资产所有者的职责，并且建立了由自然资源部行使全民所有自然资源资产所有权的资源清单和管理体制，以及委托地方政府代理行使自然资源资产所有权及监管权的相关职责。清晰的产权主体和权能划分，明确了政府、企业、居民及其他市场主体行动舞台边界，明确了各产权主体的位置规则。
同时，国家公园体制的建立，一方面建立了统一事权的中央政府与地方政府分级管理体制，解决了生态保护领域多重管理和重叠管理造成的效率低、所有者权益保护不到位等问题；另一方面，明确了地方政府的保护者职责，在边界内以生态环境的保护和修复为唯一目标，不仅要严格保护现有的生态系统，更要实现生态系统的修复性改善。
“受益者付费”原则同样体现在地方政府与企业和居民个体之间的补偿模式中，自然资源有偿使用制度的完善和全领域覆盖，扩大了受益者边界，补偿主体多元化拓宽了补偿资金的来源渠道。而自然资源所有权与使用权的分离及资源环境市场交易机制的建立，也为保护主体多元化、保护方式多样化提供了制度基础。
（2）选择规则、信息规则和控制规则：补偿主体和补偿方式的多元化
企业与居民等非政府主体在生态保护和生态补偿模式中的地位相对平等，各主体对生态产品的成本和价格进行议价，选择空间相对充分，补偿方式也更多样。同时，资源环境价格机制相对完全，交易双方能对资源稀缺状况变动作出准确及时的反应，市场能够有效调节非政府主体之间的行为选择。
在信息规则方面，地方政府相对于中央政府具有信息优势，但在中央政府的监督约束和激励下，双方可以在生态环境服务供给的质量、数量和补偿方式方面达成共识。
在政府—企业及居民等个体的生态保护—生态补偿模式中，企业和居民个体因自然资源使用及生态环境损害赔偿而向政府付费；政府通过颁布政策法规引导社会有序参与，并不断拓展补偿方式，拓宽补偿资金来源渠道，对企业和居民的生态保护行为给予政策激励和财政补贴。但同时由于政府在控制规则中占绝对主导地位，个体保护行为界定、环境质量信息发布、评估标准、补偿方式和补偿标准都由政府确定，非政府主体议价能力弱，选择空间小。
（3）范围规则和报酬规则：强化激励和硬化约束
范围规则明确了生态补偿的覆盖范围以及生态环境质量要求，也明确了综合补偿标准依据。中央政府通过生态补偿转移支付确保生态环境承载的最低要求即最小安全标准，也可以通过对地方政府、企业、居民等主体保护行为的激励实现生态环境质量改善。对地方政府而言，中央政府基于其财政收支缺口和基本服务均等化为其提供转移支付；对非政府主体而言，基于生态系统服务状态，受益者支付补偿，保护者获得补偿。
报酬规则通过激励约束机制影响参与者的行为选择。地方政府面临的约束由本级政府的主体责任、上级政府的政策指示和监督问责机制构成；受到的激励来自于国家重点生态功能区生态保护转移支付及政府之间横向生态补偿转移支付。非政府主体面临的约束主要体现在生产成本，资源有偿使用制度、生态环境损害赔偿制度等均有了明确的规定和实施办法；受到的激励由政府财政补贴或奖励激励以及市场激励构成。

3.2 中国生态补偿制度演化特征

3.2.1 强而有为的政府是生态补偿制度变迁主导者

中国生态补偿制度变迁实际上是基于对国外经验的借鉴和国内实践的反馈形成的，生态补偿原则在不同阶段所呈现出“污染者付费→受益者付费→受益者付费和保护者受益”的变迁路径也与国际上生态补偿实践原则的演变形式一致；同时，中国生态补偿制度具体变迁和演化是在中国生态保护和生态补偿实践基础上形成的，与国外生态补偿制度变迁和演化不完全一致。中国生态补偿制度变迁呈现出自上而下改革与先试点后推广模式耦合特征，这主要是由中国特色的治理结构决定的。
通过对3个阶段生态补偿制度变迁的分析可以看出，中央政府主导了生态补偿制度的设计、边界划定以及变迁路径，尤其是中央对于已然存在或潜在问题的界定与认识更是起着引领和主导作用，中国生态补偿制度变迁首先发生在立宪层次和集体选择层次。在生态补偿制度设计环节，中央政府通过明确亟待解决的问题来影响行动舞台边界和赋予参与者所对应的位置。随着各级政府对生态环境问题认识的深入，生态环境保护和生态补偿政策范围不断扩大，问题边界和职责边界更加明晰，参与者权利与义务位置也愈发明确。同时，从广度上看，生态补偿制度由污染治理领域拓展到国土空间自然资源资产管理层面；从深度上看，由中央拨款主导的环保工程建设发展到中央—地方、地方—地方、政府—市场、市场—市场等多主体互动补偿模式。制度顶层设计时预留的政策空间为地方政府积极探索多元化、市场化生态补偿模式提供了更为广袤的舞台。与此同时，多地试点工作有条不紊的开展，问题边界的扩大和参与者的多元化构成了试点的条件，试点中被检验的设计和模式反馈给中央政府作进一步的论证、总结后，采用政策文件或法制法规的形式推广至全国，实质是居于主导地位的政府在多层次改变行动情景的规则结构，以期互动结果符合制度设计目的，这为深化中国生态补偿制度改革提供了丰富的案例和经验教训。
可以看出，与国外典型市场体制和模式下政府作为监管者角色不同，中国政府特别是中央政府在立宪层次、集体选择层次位置规则中的主导地位是确保生态保护和补偿制度自上而下式改革成功的关键。

3.2.2 明晰主体“权责利”是生态补偿制度变迁的动力结构

无论是在顶层设计还是在实践中，中国生态补偿制度最核心也是最困难的就是协调属地化分级管理模式与生态环境系统一体化之间的内生冲突。针对行政区划与自然区划的冲突，中央政府在立宪层次推动国家主体功能区规划与国家公园体制建设，更加注重生态环境的整体性效益。2019年4月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确提出中央政府与地方政府的“权责利”划分，有效突破了属地化分级管理模式在国家生态环境规划、跨区域生态环境规划和重点流域海域生态环境规划领域的无作为和无效率问题。同时，自然资源有偿使用制度和中央财政支持下地方政府间横向生态补偿的开展，增加了保护区地方政府的财政收入，提升了地方政府生态保护意愿和行为。生态环境损害责任终身追究制度规范了地方政府官员在任期内的生态保护行为，有效化解了中央政府与地方政府在生态环境保护方面的冲突和矛盾，提升了激励约束效应。

3.2.3 从自然资源分项管理到综合管理是生态补偿制度变迁的重要特征

党的十八大之前，自然资源管理制度和产权制度改革实践主要集中在自然资源资产的“国家确权”、所有权与使用权的“两权分离”以及产权分置的规定方面，集中于单项自然资源产权制度中。20世纪80年代基本形成了以自然资源品种法律为结构体系的法群，包括《宪法》（1982年）和《民法通则》（1986年）两部基本法，还包括《森林法》（1984年）、《草原法》（1985年）、《渔业法》（1986年）、《矿产资源法》（1986年）、《土地管理法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）在内的7部单行法。这些法律中大量的实施细则和相关条例，促成了中国在自然资源领域完成了“国家确权”即国家作为国有自然资源的所有者。随后，立法机构又对一些比较重要的自然资源管理法进行了修改，如《矿产资源法》（1996年）修订、《森林法》（1998年）修订、《水法》（2002年）修订、《土地管理法》（2004年）修订等。党的十八大之后才出现了综合性自然资源管理制度和产权制度改革文件，以相关的报告、意见、决定和方案等为主，充分论证自然资源产权制度的确权、分权、运行、监管等一系列管理问题。可以看到，随着党和政府对生态环境问题认识的深入以及基于生态保护和补偿的实际反馈效果，从单一自然资源分项管理到统筹“山水湖田林草沙”统一管理是中国生态补偿制度变迁的重要特征。

3.2.4 市场化是生态补偿制度变迁的重要方向

20世纪80年代自然资源资产产权规定主要体现并实现国家行政管理权，自然资源的经营权——如配置、经营、收益、分配等问题几乎被忽略，相关规范非常少。这导致生态补偿制度在有效保障国内自然资源使用效率和促进自然资源市场发育方面处于低效率甚至无效率状态。20世纪90年代之后，随着中国市场经济建设步伐的加快，党和政府逐步增加了对自然资源资产产权制度的改革，并开始尝试放松管制，以发挥市场激励的作用。党的十八大特别是十八届三中全会之后，构建多元化、市场化生态补偿机制成为各界关注的焦点，并成为完善生态补偿机制和建立健全生态文明战略的重要内容。2019年1月11日，国家发改委牵头印发了《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，明确提出建立政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态保护补偿机制，市场化成为生态补偿制度变迁的重要方向。

3.3 中国生态补偿制度变迁的政策取向

3.3.1 边界规则和范围规则：完善自然资源资产产权制度、健全自然资源国土空间管理体制

以产权制度尤其是确权为核心的自然资源管理，厘清了生态补偿制度边界规则和位置规则，明确了国务院自然资源主管部门的所有者地位和自然资源部统一行使国土空间用途管制和生态保护修复管理职能，在立宪层次明确各参与者的边界规则，有效化解了自然资源资产产权主体重叠、缺位遗漏及权能不完善的制度内生困境。但在产权配置、产权运作、产权管理等各个环节上还存在诸多实践上的机制断点和运行阻力，这也是未来生态补偿边界规则和位置规则改革的方向。具体包括两方面：①顶层设计方面，要厘清发展规划、国土空间规划以及用途规划之间的关系，自上而下地形成全国层面的空间“多规合一”，在多级政府管理下实现目标统一和监管有效。同时，提升政策法规协调和协同性，提高统筹推进山水林田湖草系统协同治理水平，厘清各种生态资源管理目标、权限之间的内在统一关联，构建统一性、系统性的自然资源管理方案、思路和政策体系。②在具体实践中，要明晰权力主体的权责范围，明确公益性和经营性自然资源资产分类确权依据和规则，确保所有自然资源产权归属清晰，尤其是权力主体之间的利益分割界线、运行机制与监管机制。此外，现阶段中国自然资源所有权之外的权能界定和实现保障仍缺乏相关的法律依据和法律保障等配套措施，亟需推动其产权保护的法治化建设，为自然资源资产产权体系提供法律保障。

3.3.2 位置规则、选择规则和控制规则：形成政府引领与各方参与的多元化、市场化生态补偿方式

现阶段自然资源体制改革偏重政府的行政命令和多头管理，但自然资源产权的多层嵌套性导致自然资源管理是一个非常复杂的公共管理问题，单靠政府的有形之手来把其纳入强制管理的权力笼子中，不仅会带来制度执行成本偏高和管理绩效偏低问题，也难以形成自然资源保护和节约高效利用长效机制。自然资源的公共物品和外部性特征及产权制度特征，使自然资源资产的配置不能等同于人造资产的市场竞争机制配置。目前发达国家在处理复杂的自然生态环境治理问题方面，已从政府的单一管理模式转变为社会多元参与共同治理的模式。近年来，中国政府在加大政府间横向生态补偿类市场建设的同时，也在积极探索其他市场化的生态补偿方式，如碳排放权交易、水银行、生态基金、林业碳汇、“两山”银行（“两山”公司）等，这扩展了中国“政府+市场+公众”的多元化生态补偿与生态产品市场价值实现方式，形成中国特色的生态补偿治理体系。需要注意的是，实践中要坚决树立“生态底线”和“资源利用上限”思维，设置生态资源和生态产品多元化、市场化经营的负面清单和准入清单，严守自然生态安全边界，杜绝以“绿水青山”换“金山银山”的做法，厚植生态产品价值。总之，从中国国情出发，创建中国特色的自然资源管理机制体制和生态补偿体制机制，实现自然、经济和生态和谐发展及公平与效率双赢，亟待深入研究和实践检验。

3.3.3 信息规则：建设数智化驱动的生态资源保护与利用调查监测体系

提升生态保护和生态补偿主体之间的信息对称性和完全性同样是中国生态补偿制度改革的一个重要取向。在政府主导、多层级参与的生态补偿结构中，获取长期、稳定、准确、连续的生态资源保护与利用统计监测数据，对推进中国生态保护与治理体系现代化具有重要支撑作用。随着数字经济的发展特别是人工智能的广泛应用，以及信息技术和数字化技术的日臻成熟，建立广域覆盖的数字化、智能化的生态资源服务平台和体系，实现政府间、政府与非政府主体间的信息共享，降低各主体交易费用，能够有效化解各主体之间的信息不对称，提升生态保护和生态补偿效率。可以从三方面入手：①推进全国生态资源保护与利用统计监测的“互联网+政务管理平台”系统建设，在网格化管理基础上，构建生态资源保护与利用“一张网”，完善生态资源保护与开发信息基础平台，深化共享应用，实时动态统计监测生态资源保护与利用边界。②结合现行国家重点生态功能区生态环境指数（EI），进一步完善生态环境动态统计监测指标体系，定期编制和发布全国生态资源保护与利用统计监测指数，分析生态资源保护与利用动态变化规律，形成具有前瞻性和预警性的统计监测产品。③扩大其他类型生态统计监测产品供给，如生态环境保护与资源利用的专项分析报告、白皮书、蓝皮书等。向全社会全方位、立体化、系统性展示生态资源保护与利用情况，引导广大群众积极参与到生态资源保护中。此外，相关统计部门还可以适时推出生态资源保护与利用的统计监测绿色账户体系或者资产负债表，更加系统地定量分析生态资源保护与利用情况。

3.3.4 报酬规则：形成绿水青山转化为金山银山再反哺绿水青山的闭环机制

通过科学合理的自然资源产权利益分割，让各主体能够依据产权的获取、维持和交易实现其价值、获得自己的利益，是生态补偿制度报酬规则改革的未来取向，也是实现绿水青山向金山银山转化的政策设计重点。下一阶段政府应在生态补偿报酬规则方面进行如下探索：①跨区域的森林资源和流域水资源生态价值和经济价值实现的政策设计与完善，这包括产权权能分割、租值耗散防治、集约利用和生态保护优先、产权异地置换和生态补偿实现途径等内容。②政府、集体、企业、村民多利益主体间的利益共享机制的完善，如在对村集体内生态资源进行综合开发利用过程中，通过参股分红、修建基础设施、提供就业岗位等多种形式，将获得的收益反哺给村集体，让村集体和农户实实在在享受经济发展和环境保护双重红利，通过两山转化助推共同富裕。③建立健全生态占补平衡机制、生态反哺与补偿机制，在“受益者付费”原则下，推动生态受益方将所获收益的生态红利适度返还于生态修复和保护，形成生态产品价值转化与生态服务功能维护的良性循环和闭环机制。总之，更好地应用生态产品价值核算结果，实现绿水青山向金山银山的有效转化以及金山银山反哺绿水青山的闭环机制，是完善生态补偿制度未来实践的重点内容。

4 结论

本文在对制度分析与发展框架进行解构的基础上，基于该框架系统梳理总结了中国生态补偿制度演化的阶段性特征和演化逻辑，并在此基础上进一步阐释了中国生态补偿制度的演化特征与政策取向。主要研究结论包括：
（1）系统地分析与解构制度分析与发展框架，并在此基础上结合中国国情特征对该框架进行“中国化”扩展，充分考虑了中国特殊国情下中央与地方政府、政府与非政府主体、非政府主体间的互动关系。这既是对经典理论适用边界的拓展，也是对中国生态补偿制度分析范式的创新探索。
（2）在制度分析与发展框架下，分别从边界规则、位置规则、选择规则、信息规则、控制规则、范围规则、报酬规则7个方面对中国生态补偿制度的阶段性特征进行系统梳理和分析。结果表明，中国生态补偿制度历经以“污染者付费”为理念的探索阶段、以“受益者付费”为原则的形成阶段和以“受益者付费、保护者受偿”为纲领的完善阶段；政府始终是生态保护行动舞台中最主要的参与者，主导着生态补偿制度变迁的方向。
（3）对中国生态补偿制度演化规律和未来政策取向进行归纳。从制度变迁的内在逻辑来看，政府主导、明晰主体“权责利”、从分项管理到综合管理以及生态补偿市场化是中国生态补偿制度变迁的主要特征和内在规律。完善生态补偿制度的着力点应放在完善自然资源资产产权制度、健全自然资源国土空间管理体制，形成政府引领与各方参与的多元化、市场化生态补偿方式，建立数智化驱动的生态资源保护与利用调查监测体系，形成绿水青山转化为金山银山再反哺绿水青山的闭环机制4个方面。

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