国土空间规划法的立法逻辑与立法框架

doi:10.18402/resci.2019.09.02

摘要/Abstract

摘要：

国土空间规划立法是规划行为科学展开、规划实施有序进行、规划管理规范有效的重要保障。本文在总结国内外空间规划法律法规体系的基础上,分析了国土空间规划法的立法逻辑,探讨了国土空间规划法的立法框架。在立法定位上,国土空间规划法属于公法（行政法）范畴,具有公益性、强制性和行政性特征;在立法意旨上,应体现国家意志,促进永续利用,完善治理体系,提升治理能力;在立法精神上,应注重规划行政与权力配置、空间正义与行政效率、规划引导与空间管制、以法治权与程序公正等要点。关于立法总体框架,可从规划体系、规划编制、规划审议、规划实施、规划监管等方面设计。根据立法时序与立法紧迫性,本文提出由易到难的进阶立法路径,以期为国土空间规划法的制定提供参考。

关键词: 国土空间规划法, 立法逻辑, 公法定位, 立法意旨, 法律框架, 中国

Abstract:

Spatial planning law is an important guarantee for the scientific development of the planning, orderly implementation of the plan, and its effective management. Based on the summary of the Chinese and international spatial planning laws and regulations, this study analyzed the legislative logic of the national spatial planning law and discussed the legislative framework of the national spatial planning law. In terms of legislative orientation, the spatial planning law belongs to the category of public law (administrative law) and has the characteristics of promoting public welfare, and being compulsory and administrative; in terms of the legislative intent, it embodies the will of the state, promotes sustainable use, improves governance, and optimizes the spatial pattern of use; in terms of the spirit of legislation, it should pay attention to plan administration and power allocation, space justice and administrative efficiency, planning guidance and space control, and the rule of law and procedural justice. The overall framework of legislation can be designed from the aspects of planning system, plan development, plan review, plan implementation, and plan supervision. According to the legislative sequence and the urgency of legislation, this article proposes a gradually advanced legislative path from simple to difficult, in order to provide references for the formulation of the national spatial planning law.

Key words: spatial planning law, legislative logic, public law, legislative intent, legal framework, China

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图/表 2

表1

国外空间规划体系与立法借鉴"

类型	地区	管理体系	规划体系	法律名称	主要弊端	立法借鉴
严谨型	英国	中央政府在规划基本制度建设和政策导向方面对于地方政府具有较强的直接影响力,但也在具体的规划行政方面为地方政府留出较大的自由裁量空间	由国家级规划、区域性规划、郡级规划和区级规划组成,其中,郡级规划也叫结构规划,为一般性的规划规定,而较详细的规定在地方规划,两种规划共同组成土地开发利用规划	《城乡规划法》	①严格的规划控制带来较高的管制成本②跨越地方边界的规划协作难以实施	①规划体系宜简不宜繁②涵盖所有形式的开发活动③保障规划经济、环境和社会目标实现④明确界定中央和地方规划法律职权
	德国	行政管理体系包括联邦共和国、州和地方三级,空间规划事权在各州和地方。联邦政府具有统一的规划权,赋予各州政府符合联邦立法的规划立法权,规范和协调各自辖区内的规划活动	联邦空间规划、州空间规划、地域规划和地方规划	《联邦空间规划法》	①州级规划自主权较大,导致国家整体利益受损②规划协商成本高	①保障全域空间规划的权威性,保障综合性空间规划和专项规划体系的完善②关注整体发展,尤为关注地区均衡发展③法律明确统筹发展与保护④良好的上下层级纵向协调和部门间横向资源整合机制
	法国	由空间规划暨竞争力管理署、中央政府架构、地方政府架构、市镇间联合和公共社会机构等五部分组成空间规划决策管理体系	国土规划、区域规划、区域性城市规划、地方性城市规划	《社会团结与城市更新法》、《MAPAM法》、《NOTRe法》	①规划行政机构体系庞大、组织关系复杂②地方分权导致拥有权力的地方议员往往在规划决策中表现出短期行为	①强调区域协调与协作②地方政府更多扮演决策者和责任方的角色③层级清晰是保障空间规划体系合理运行的关键④不同空间采取差别化的规划编制方法
	荷兰	在单一制下的地方自治制度背景下,空间规划权力以“自治”和“权责统一”为原则,在中央、省和市三级政府之间进行划分	国家级规划（环境愿景）、省级规划（环境愿景）、市级规划（环境规划）	《环境和空间规划法》	①没有清晰划定国家、省级管理机构和市政府之间的法律责任和职权②为了提高行政效率,过分简化决策机制	①赋予地方更多的自主权利②实施高效的各级分权制③加大公众参与力度④系统地实施第三方评估监管机制
	欧盟	由欧盟层面制定非法定的指导性文件,作为各成员国空间发展规划的指导框架,以此有序地开展欧盟、国家及地方三个层面的纵向与横向合作	欧盟层面、跨国/国家层面、区域/地方层面	《欧洲空间发展展望》	①规划协商成本高②一个综合性规划不能替代所有规划	①等级化标准区域划分②综合性空间规划制定③跨行政区规划协调合作④建立与空间规划相匹配的具有空间意义的法律政策体系
自由型	美国	在地方自治的基础上地方主导型的规划管理,通过三权分立的监督体制、实用规范的法律体系和可操作性较强的规划,对地方规划行政的自由裁量权进行严格制约	“六级三类”空间规划体系,横向上包括总体规划、行业规划和用途转化（增长管理）规划,纵向上包括联邦层面、区域层面、州层面、亚区域层面和县域层面	《宪法》与各州立法	①地方较大的自主权导致区域性问题难以解决②规划分散性较强,缺乏统一的规划体系	①合理确定纵向各层规划定位,有效协调横向专项规划关系②完善各层级的基础评价体系③鼓励地方在统一规划体系内发挥地方特色④流域规划编制与实施机制
中性型	日本	三级行政管理体系包括国-都道府县-市町村,逐级编制规划,并配套法律,且严格保护规划的确定性	由国土形成规划、国土利用规划、土地利用基本规划和城市规划等构成;在纵向上分为全国、都道府县和市町村等三级国土利用规划	《国土形成计划法》《国土利用计划法》	①需要逐个确定专项规划重叠地域的土地利用优先级②指标层层传导,规划弹性较弱	①重视全球化对国土空间格局形成及国土空间规划的影响②空间规划体系建构立法先行③强化公众参与,提升区域多样性和竞争力
	韩国	高度统一的政府控制性规划管理体制,具有高度的指令性和干预性	国土综合规划、道综合规划、市/郡综合规划、区域规划、部门规划	《国土基本法》《国土利用规划法》《首都圈整备计划法》	①规划审议体系造成地方政府与社会公众作用发挥不充分②规划决策强调国家主导,地方话语权较少	①注重城市与非城市区域的一元化管理②协调规划弹性与刚性③加强跨行政区尤其城市群地区的空间规划协调合作

表1

表2

我国现行主要空间规划法律法规梳理"

法律法规	空间规划	规划期限/年	编制主体	审批机关		规划逻辑
《中华人民共和国土地管理法》	《土地利用总体规划》《土地整治规划》	15	地方人民政府	国务院/上级人民政府		以供定需,由近及远,自上而下,侧重保护资源
《中国人民共和国城乡规划法》	《城镇体系规划》《城市规划》《镇规划》《乡规划和村庄规划》	20	地方人民政府/城乡规划主管部门	国务院/上级人民政府		以需定供,由远及近,自上而下,侧重保障发展
中央和地方政府出台的相关规范性文件	《主体功能区规划》	10	全国主体功能区规划编制工作领导小组、省级人民政府	国务院/上级人民政府		优化空间开发格局,促进区域协调发展
《中华人民共和国环境保护法》	《环境保护规划》《生态功能区划》《湿地保护规划》	5	生态环境部/县级以上地方人民政府生态环境保护主管部门	国务院/同级人民政府		自下而上,侧重生态区域与底线保护,维护生态安全格局
《中华人民共和国矿产资源法》	《矿产资源总体规划》《矿产资源专项规划》	5~8	自然资源部/地方自然资源主管部门	国务院/自然资源部/地方自主规定		矿产资源勘查与开发的布局与时序
《中华人民共和国森林法》	《林地保护利用规划》《林业自然保护区发展规划》	10	国家林业局/地方人民政府林业主管部门	国务院/本级人民政府		保护、培育和合理利用森林资源
《中华人民共和国水土保持法》	《水土保持规划》	15	水利部门/同级人民政府	国务院/本级人民政府		部署流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源
《中华人民共和国防震减灾法》	《防震减灾规划》《地质灾害防治规划》	5	国务院地震工作主管部门/地方人民政府负责管理地震工作的部门	国务院/本级人民政府		防御和减轻地震灾害,预防为主、防御与救助相结合
《中华人民共和国水污染防治法》	《水污染防治规划》	5	生态环境部会同有关部门/地方人民政府环境保护与水行政主管部门	国务院/本级人民政府		实行水污染物排放总量控制,侧重动态监管
《中华人民共和国防沙治沙法》	《防沙治沙规划》	10	国务院林业草原行政主管部门/地方人民政府	国务院或指定部门/上级人民政府		强调防风固沙,积极预防、综合治理
《中华人民共和国草原法》	《草原保护建设利用规划》	15	国务院草原行政主管部门/地方人民政府草原行政主管部门	国务院/本级人民政府		注重草原保护、建设与利用的整体部署,实施草原功能分区
《中华人民共和国水法》	《水资源综合规划》《流域综合规划》《流域专业规划》《区域综合规划》《区域专业规划》	10~20	国务院水行政主管部门/县级以上地方人民政府水行政主管部门	国务院或其授权部门/本级人民政府或授权部门		注重合理开发、利用、节约和保护水资源,实施水许可制度和有偿使用制度
《中华人民共和国港口法》	《港口布局规划》《港口总体规划》《水路运输发展规划》	15~20	国务院交通主管部门/地方人民政府	国务院/国务院交通主管部门		因地制宜布局港口和其主要功能
《中华人民共和国海域使用管理法》	《海洋主体功能区规划》《海洋功能区划》	5	国家海洋局会同有关部门、沿海省级人民政府/地方人民政府海洋行政主管部门会同有关部门	国务院/上级人民政府		注重海洋空间利用效率与可持续发展能力提升,强调海洋空间利用格局
《中华人民共和国海洋环境保护法》	《海洋环境保护规划》《重点海域区域性海洋环境保护规划》《湿地保护规划》	10~15	国家海洋局会同有关部门和沿海省级人民政府/地方海洋行政主管部门会同有关部门	国务院/上级人民政府		侧重保护海洋生态系统与重要生境
《中华人民共和国海岛保护法》	《海岛保护规划》	10	国务院海洋主管部门/军事有关部门/本级人民政府有关部门	国务院/上级人民政府		保护优先、合理开发、维护国家海洋权益
法律法规	空间规划	规划期限/年	编制主体	审批机关	规划逻辑
《中华人民共和国公路法》	《公路规划》	5~15	国务院交通主管部门/地方人民政府交通主管部门/专用公路的主管单位	国务院/地方人民政府及交通主管部门	侧重路网布局与建设
《中华人民共和国铁路法》	《铁路发展规划》	5~15	国务院交通主管部门/地方人民政府交通主管部门/专用铁路的主管单位	国务院/地方人民政府及交通主管部门	侧重路网布局与建设
《中华人民共和国民用航空法》	《民用机场建设规划》	20	国务院民用航空主管部门/地方人民政府及地方发展改革有关部门	国务院及发展改革部门	民用机场的建设布局与使用
《中华人民共和国防洪法》	《防洪规划》	15	国务院水行政主管部门/县级以上地方人民政府水行政主管部门	国务院及水行政主管部门/地方人民政府	侧重洪涝灾害治理和灾害预防
《中华人民共和国煤炭法》	《煤炭生产开发规划》	5~10	国务院煤炭管理部门/省级人民政府煤炭管理部门	国务院/国务院煤炭管理部门	强调合理开采利用煤炭资源

表2

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