土地审批制度改革对建设占用耕地的影响——基于1995-2013年省级面板数据的实证研究

doi:10.18402/resci.2016.09.07

摘要/Abstract

摘要：

改革开放以来,用地审批制度逐步成为中国土地管理的重要制度和手段之一,土地审批制度也历经了多次改革。为分析土地审批制度变化对建设占用耕地的影响,本文梳理了中国土地审批制度的改革历程,选取1995-2013年省级面板数据进行实证分析。结果表明：审批建设占用耕地规模对建设占用耕地的影响具有滞后性,全国当年审批建设占用耕地面积每增加1hm²能够显著引起当年及次年实际耕地被占用面积分别增加0.25hm²和0.36hm²,即当年建设占用耕地1hm²中约有0.25hm²由当年审批用地所致、约有0.36hm²为前一年审批用地所致、约0.4hm²为其他年份审批以及违法占地等所导致;国务院审批土地比重的增加使得建设占用耕地面积显著减少,国务院审批面积比重每增加1%约能减少耕地占用面积2351hm²;1999-2005年审批权限上收期比2006-2013年审批权限调整下放期在耕地保护的作用更为显著。建设用地审批权限的上收减缓了建设占用耕地速度,但后期的审批权限调整下放并未显著影响建设占用耕地。

关键词: 土地审批制度改革, 建设占用耕地, 政策效应, 面板数据, 中国

Abstract:

Since China’s reform and opening up,the land examination and approval system has experienced several reforms as an important land management system in China. The relationship between land examination and approval system reform and cultivated land occupation by construction should be taken as a critical question and is worthy of further study. Here,we combine the evolution of land examination and approval system and selected provincial panel data from 1995 to 2013 for empirical analysis. The results show that there is a time lag between approved farmland occupation and annual cultivated land occupation by construction. Each additional 1hm² of this year and last year approved farmland occupation has led to the actual cultivated land occupied area increasing by 0.25hm² and 0.36hm². In other words,when construction occupies 1 hm² of cultivated land,40% of the land caused by the approved farmland occupation of other years,except the last two years,and illegal occupation. This result implies low land use efficiency after land examination and approval. When the proportion of land area under the approval of the State Council increases by 1%,cultivated land occupied areas increase by 2351hm². This statistical analysis indicates that cultivated land occupation has been significantly decreased by concentrating land examination and approval power. In addition,there is a more significant impact in land approval power centralization reform from 1999 to 2005 than 2006 to 2013,when the central government inclined to delegate land approval power to lower-level governments. Thus,land examination and approval system reform tends to slow down cultivated land occupation by approval power centralization. In contrast,the decentralization of land examination and approval power has little impact on the rate of cultivated land occupation by construction.

Key words: cultivated land occupation by construction, land examination and approval system reform, policy effect, panel data, China

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图/表 6

表1

不同阶段土地审批制度的政策回顾"

年份	阶段	相关政策文件名称	主要内容	政策目标
1986- 1998年	分级限额审批期	《中华人民共和国土地管理法》（1986年版）	征用耕地1000亩以上由国务院批准,征用耕地 3亩以下由县级政府批准	限制不同行政级别政府审批建设用地的面积
1999- 2005年	审批权限上收期	《建设用地审查报批管理办法》	规定报各级政府批准的建设用地的申请、审查、报批和实施办法	构建土地审批制度基本框架,促进审批工作更加法制化和规范化
		《报国务院批准的建设用地审查办法》	规范需报国务院批准的建设用地审查工作
		《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》	进一步提高建设用地审查报批工作效率和质量,对报批时限提出要求
		《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》	对审批工作的征地补偿、耕地占补平衡、集约利用等方面进行规范
		《关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知》	从严控制城市建设用地开发,加强批后核查工作
		《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》	控制农用地转用报批条件、规范审批工作和强化批后监督管理
2006年至今	审批权适度调整下	《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》	将国务院分批次审批调整为每年省级政府汇总后一次申报国务院审批	坚持权责一致原则,调整建设用地审批方式,强化中央监管职能
	放期	《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》	加强对建设用地“批、供、用、补、查”综合监管
		《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》	明确城市建设用地申报与实施的权责,改进并加快农用地转用方案审批工作
		《关于下放部分建设项目用地预审权限的通知》	下放备案类项目用地预审权限

表1

表2

表3

表4

静态面板模型估计结果"

指标	变量	全国层面		东部		中部		西部
指标	变量	Coef.	P>\|t\|	Coef.	P>\|t\|	Coef.	P>\|t\|	Coef.	P>\|t\|
审批建设占用耕地面积	$A L t$	0.246	0.001	0.109	0.419	0.598	0.000	0.127	0.095
审批建设占用耕地面积滞后项	$A L t - 1$	0.355	0.000	0.523	0.000	0.154	0.217	0.144	0.051
审批建设占用耕地面积滞后项	$A L t - 2$	-0.039	0.617	-0.142	0.328	-0.062	0.653	-0.059	0.440
国务院审批比重	SCA	-23.513	0.026	-19.222	0.435	-38.934	0.007	-11.680	0.252
人均GDP	pGDP	-43.654	0.041	-81.296	0.288	-67.169	0.119	6.244	0.793
城镇固定资产投资	Inv	28.484	0.063	48.318	0.174	0.950	0.973	11.018	0.573
第二三产业比重	Ind	-1.274	0.260	0.662	0.826	0.177	0.897	-2.517	0.428
1999-2005年政策变量	T1	-276.976	0.031	-375.755	0.043	-344.361	0.084	-85.099	0.613
2006-2013年政策变量	T2	-129.430	0.416	38.739	0.920	-855.531	0.134	-134.771	0.457
城镇固定资产投资与政策变量交互项	Inv $×$ T1	20.203	0.037	26.422	0.085	26.073	0.187	7.309	0.530
城镇固定资产投资与政策变量交互项	Inv $×$ T2	10.055	0.326	0.299	0.990	56.062	0.032	9.430	0.446
	Hausman检验	固定效应	0.000	固定效应	0.001 0	固定效应	0.000 4	固定效应	0.006 8

表4

表5

动态面板模型回归结果"

指标	变量	Coef.	P>\|t\|
审批建设占用耕地面积	$A L t$	0.173	0.008
审批建设占用耕地面积面积滞后项	$A L t - 1$	0.345	0.018
审批建设占用耕地面积面积滞后项	$A L t - 2$	-0.086	0.362
国务院审批比重	SCA	-16.219	0.005
人均GDP	pGDP	-1.327	0.371
城镇固定资产投资	Inv	-44.462	0.285
第二三产业比重	Ind	41.308	0.096
1999-2005年政策变量	T1	-88.258	0.036
2006-2013年政策变量	T2	-47.334	0.367
城镇固定资产投资与政策变量交互项	Inv $×$ T1	6.419	0.053
城镇固定资产投资与政策变量交互项	Inv $×$ T2	4.238	0.468
被解释变量滞后项	$y t - 1$	0.059	0.534
被解释变量滞后项	$y t - 2$	-0.004	0.976
Arellano-Bond AR（1）检验=0.010		Arellano-Bond AR（2）检验=0.773
Sargan检验=0.226		Hansen检验=1.000
注：Arellano-Bond AR（1）和Arellano-Bond AR（2）检验分别为一阶和二阶序列相关检验;Sargan和Hansen检验为工具变量过度识别检验。

表5

图1

参考文献 31

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指标/单位	变量	平均值	标准差	最小值	最大值
建设占用耕地面积/km²	y	64.905	64.877	0.661	467.088
审批建设占用耕地面积/km²	AL	43.479	41.065	0.129	363.599
国务院审批比重/%	SCA	0.277	0.229	0	1
人均地区生产总值	pGDP*	9.318	0.800	7.525	11.509
城镇固定资产投资	Inv*	16.351	1.277	12.495	19.701
第二三产业比重/%	Ind	84.316	8.287	58.320	101.600
注：*表示取自然对数。

	LLC检验			ADF-Fisher检验
	Statistic	Prob.	类型	Statistic	Prob.	类型
y	-7.003	0.000 0	（c,0,0）	204.968	0.000 0	（c,0,0）
AL	-13.106	0.000 0	（c,0,0）	177.609	0.000 0	（c,0,1）
pGDP	-3.582	0.000 2	（0,0,0）	210.641	0.000 0	（c,0,1）
Ind	-3.142	0.000 8	（c,0,0）	94.779	0.004 7	（0,0,0）
Inv	-3.350	0.000 4	（c,0,0）	114.670	0.000 1	（c,0,0）
SCA	-6.234	0.000 0	（c,0,0）	414.571	0.000 0	（0,0,0）
注：①零假设是该变量存在单位根,通过显著性检验则拒绝零假设,变量序列平稳;②类型用（c,t,n）来表示,其中：c代表模型中常数项,t代表时间趋势项,n代表滞后阶数。